Decentralisatie vanuit het Rijk en provincies naar de lokale bestuurslaag met daarnaast bezuinigingen op fondsen vraagt van gemeenten om in actie te komen. In het kabinet Rutte is herindeling van onderop het uitgangspunt. In de vorige eeuw werd dit nog door provincies en Rijk afgedwongen. Nederlandse gemeenten hebben steeds meer ruimte om op vrijwillige basis over te gaan tot hervormingen van de eigen organisatie.
De vraag is of uit dit proces bij de overheden voor de samenwerking van kerkelijke gemeenten wat te leren valt. Voor de verkenning van dit onderdeel beperk ik mij tot één bron, namelijk een rapport van het ‘Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking’.71
7.2. Op welke wijze werken lokale overheden samen?
In de inleiding van het rapport, opgesteld door J. van der Kolk, wordt duidelijk dat de samenwerking zoals die bij overheden wordt vormgegeven verdacht veel lijkt op die van het project samenwerking in de Protestantse Kerk. Zo zegt het rapport: In de loop der jaren zijn talloze organisatievormen ontstaan
waarin gemeenten samenwerking of samenvoeging gieten. Deze gaan van lichte samenwerking in de uitvoering van een enkele beleidstaak of dienst tot omvangrijke en organisatiebrede samenwerking…”72 Bij samenwerking van gemeenten in de Protestantse Kerk zien we lichte en omvangrijke vormen van samenwerking.
Als motief en doelstelling wordt door veel overheden genoemd dat het gaat om het vergroten van
efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit van dienstverlening. Als containerbegrip hiervoor gebruiken overheden het woord ‘bestuurskracht’.
Samenvoeging gaat verder dan samenwerking. Samenvoeging stuit bij veel gemeenten op weerstand. Dit omdat bij een grotere schaal de politieke en ambtelijke organisatie verder van de burger af kan komen te staan. Samenwerking kent vormen die minder ingrijpend zijn, al zijn er ook voorbeelden waar het merendeel van of zelfs alle taken en diensten worden samengevoegd. Bij al deze constructies behouden de deelnemende gemeenten wel hun autonomie. Dit is vergelijkbaar met de
samenwerkingsprojecten binnen de Protestantse Kerk. Als ik kijk naar de wijze waarop gemeenten samenwerken, dan zijn er veel varianten mogelijk. Samenwerking kan heel ‘laag’ zijn, tussen een of twee afdelingen, maar kan ook hele beleidsvelden omvatten, zoals ruimtelijke ordening of sociale zaken. Het meest verregaand is de integratie van velden door een samenvoeging van volledige ambtelijke organisaties tot één nieuwe.73
Juridisch gezien lijkt een van de mogelijkheden van samenwerken zoals dat bij overheden plaatsvindt op de mogelijkheid van samenwerking tussen kerkenraden zoals benoemd in ordinantie 2-11-5,7 van de kerkorde van de Protestantse Kerk. In deze ordinantie wordt aan kerkenraden ruimte geboden nauw met elkaar samen te werken en daar goede afspraken over te maken.74 Bij samenwerking tussen burgerlijke
gemeenten worden ook overeenkomsten gesloten waarin de afspraken worden vastgelegd.
De tweede mogelijkheid voor gemeenten is dat er gezamenlijk een openbaar lichaam wordt opgericht. Tegenwoordig is dat meestal een shared service center (SSC). Ondersteunende diensten worden hierbij ondergebracht in één nieuwe organisatie. Uitvoerende organisaties fuseren hierbij. Gemeenten zien voordelen in het opschalen, en synergie. Tegelijk behouden de gemeenten hun eigen politiek-
bestuurlijke laag en zelfstandigheid. Op deze wijze wordt de eigen kwetsbaarheid teruggedrongen, wordt de uitvoering van taken geprofessionaliseerd en de kwaliteit van dienstverlening richting de burger verhoogd.
Tegelijk noemt het rapport ook knelpunten. Het noemt bijvoorbeeld de complexe en ondoorzichtige organisatiestructuren van samenwerkingsverbanden. Er treedt in veel gevallen ook een kostenstijging op door het opzetten van een nieuwe organisatie en de verdere professionalisering. Ook vinden Colleges van B&W het moeilijk hun rol als opdrachtgever vorm te geven. Tevens wordt opgemerkt dat
gemeenteraden geen directe controle meer hebben over de uitvoering van beleid.
71 Kolk, J. van der, Samen verder, maar hoe? Rationaliteit en vormende krachten bij de keuze van gemeenten
voor samenwerking of herindeling. Amsterdam 2011.
72 Kolk, J. van der, a.w. pag. 6 en,7. 73 Kolk. J. van der, a.w., pag. 17.
74 Kerkorde van de Protestantse Kerk in Nederland, inclusief de ordinanties, overgangsbepalingen en generale
De context van de betreffende gemeenten is daarom doorslaggevend voor de vorm die gekozen wordt, besluit het rapport.75 Geen enkel samenwerkingsverband is daarom hetzelfde. Daar wordt nog aan
toegevoegd – en dat is herkenbaar in de kerkelijke setting – dat het voor gemeenten blijkbaar erg belangrijk is om zelfstandig te blijven. Herindeling wordt hierdoor vaak als ongewenst beschouwd. Daarom wordt gekozen voor ambtelijke fusie (vergaande samenwerking). Hierbij is het belangrijk aandacht te hebben voor de interactie tussen de politiek-bestuurlijke laag en de nieuw gevormde ambtelijke organisatie als het gaat om opdrachtgeverschap.76
7.3 Lessen voor samenwerking binnen de Protestantse Kerk in Nederland
Bij samenwerking zoals bedoeld in SaGe gaat het om vitalisering of revitalisering van de plaatselijke gemeente. Deze houdt zijn eigenheid en blijft zelfstandig. Lastenverlichting, in taken en als het kan ook in geld, is een middel daartoe. Slim zaken oppakken en samen doen, zodat er energie overblijft of vrijkomt die ingezet kan worden voor datgene waar de kerk voor bedoeld is, in de eigen plaatselijke context.
Als ik naar de samenwerking kijk zoals die bij de lokale overheden wordt benoemd, dan lijkt het een doel op zich. Er wordt een efficiëntieslag gemaakt, de kwetsbaarheid wordt verminderd, maar tegelijk is het overzicht voor de colleges moeilijk en kost het allemaal meer geld. Opvallend is dat ook bij lokale overheden het belang van zelfstandigheid voorop staat en dat herindeling vooruit wordt geschoven, tot het niet meer kan. Dat is heel herkenbaar voor de situatie binnen de kerk.
Punten om mee te nemen naar SaGe:
1. De rollen van kerkenraden in SaGe helder houden, zodat zij overzicht houden en betrokken blijven. Het moet niet iets van een paar enthousiastelingen zijn, maar van de hele gemeente. 2. Het doel van SaGe goed in beeld houden bij de samenwerking. Samenwerken is geen doel op
zich. Het gaat om de (re-)vitalisering van de plaatselijke gemeenten
3. De context van de gemeenten goed in beeld brengen om te bepalen welke vorm van samenwerking het beste past. Dit vraagt maatwerk.
7.4 Conclusie
Samenwerking bij gemeenten is niet zaligmakend volgens het eerder aangehaalde rapport. Uit Imperial wordt geciteerd: It is important to remember that it is only one strategy and is in unlikely to be an
appropriate strategy for addressing all problems[…] collaboration is not a magical cure for all
governance problems. Nor should collaboration be viewed as an end in and of itself; it is a means to an end.
En zo is het ook. En dat geldt ook voor SaGe, ook daar moet in het oog worden gehouden dat het een middel is en niet een doel.
75 Kolk. J. van der, a.w., pag. 19. 76 Kolk. J. van der, a.w., pag. 19.