Samenvatting van casusstudie resultaten

Wat weten we nu, op basis van de hierboven beschreven casusstudies, meer of beter over de relatie tussen differentiatie en groei? We vatten de belangrijkste resultaten van de casusstudies hieronder beknopt samen.

1. Wat voor soort regionale governance en verschillen daarin doen zich voor in de casusstudies?

De drie casusstudies richtten zich op verschillende soorten van differentiatie in regionale

governance. In de eerste casusstudie is sprake van de eerste categorie van pluriformiteit, die het gevolg is van regionale autonomie, ofwel decentrale pluriformiteit. Regionale overheden hadden de mogelijkheid om nutsbedrijven te verkopen of konden besluiten dat niet te doen; vervolgens hadden ze de ruimte om de financiële opbrengsten regionaal te besteden. In deze casus is sprake van

beleidsdifferentiatie: alle regio’s hebben de autoriteit om beleidsdoelen te stellen, maar sommige regio’s kunnen andere doelen stellen dan andere regio’s, gegeven de andere (financiële)

mogelijkheden die ze hebben. Deze casusstudie laat zien dat de verruimde financiële mogelijkheden door de verkoop van de nutsbedrijven hebben geleid tot een grotere nadruk op

regionaal-economisch structuurbeleid (inclusief ondernemerschapsbeleid).

In de tweede casusstudie is eveneens sprake van decentrale pluriformiteit. Daarnaast is sprake van de tweede categorie van pluriformiteit, dat wil zeggen centrale pluriformiteit. Gemeenten en UWV kunnen zelf afspraken maken over de wijze van regionale governance, maar moeten dat wel doen binnen de kaders van 35 arbeidsmarktregio’s die enkele jaren geleden door de centrale overheid zijn vastgesteld (wel in samenspraak met de regio’s, en met de – theoretische - mogelijkheid voor gemeenten om te ‘switchen’ tussen arbeidsmarktregio’s). In deze casus gaat het, net als in de eerste casus, om beleidsdifferentiatie. In mindere mate gaat het om instrumentele differentiatie.

De derde casusstudie gaat ook over decentrale pluriformiteit, en specifiek over verschillende soorten regionale governance arrangementen, in het bijzonder economic boards, waarin op regionaal niveau wordt samengewerkt om economische groei te stimuleren. We vonden dat de ontwerpkenmerken van zulke boards in wisselende mate uiteenliepen, hetgeen tot de vraag leidde of en in welke mate er een verband is met de specifieke karakteristieken en uitdagingen van regio’s. In deze casusstudie

38

is, naast differentiatie voor wat betreft taken, actoren en instrumenten, sprake van beleidsdifferentiatie. In mindere mate is er sprake van institutionele differentiatie.

2. Welke economische prestaties, of proxy daarvan, hebben we in de casus bestudeerd?

In de casusstudies maakten we gebruik van verschillende proxies van economische groei en ontwikkeling. In de eerste casusstudie stond stimulering van ondernemerschap centraal.

Ondernemerschap kan het productiesysteem veranderen en daarmee groei tot gevolg hebben, maar behelst niet direct een grotere economische output. In de tweede casusstudie namen we de

werkloosheid en de netto participatie in een regio als een proxy voor economische groei, of om precies te zijn het op elkaar aansluiten van arbeidsvraag en -aanbod, omdat een lagere werkloosheid in het algemeen geassocieerd wordt met een hogere economische output. In de derde casusstudie hebben we ons in eerste instantie vooral gericht op de relatie tussen regionale differentiatie en pluriformiteit en maatwerk; de relatie tussen pluriformiteit en maatwerk en economische groei (via bijvoorbeeld ‘technologie’) hebben we verondersteld.

3. Wat kunnen we, vervolgens, zeggen over de relatie tussen differentiatie en groei?

Op basis van de casusstudies hebben we geprobeerd vast te stellen of en in welke mate er sprake is van een relatie tussen de differentiatie in regionale governance en economische uitkomsten.

De eerste casusstudie laat zien dat er in Brabant en Limburg, regio’s waar nutsbedrijven zijn verkocht in de periode 2007-2017, grote bedragen zijn geïnvesteerd in de regionale economie. Het gaat daarbij om een breed scala aan projecten, vaak via leningen aan verbonden partijen maar ook via investeringen in regionale ontwikkelingsmaatschappijen. In Zeeland en Utrecht, waar geen

nutsbedrijven zijn verkocht in diezelfde periode, is veel minder geïnvesteerd. In alle vier de regio’s zien we de ontwikkeling van vergelijkbare regionale economische governance arrangementen.

Tegelijkertijd zien we een negatieve trend voor wat betreft de ontwikkeling van ondernemerschap in alle vier de regio’s. Ook voor wat betreft meer conventionele maatstaven voor economische groei en ontwikkeling zoals werkgelegenheid en productiviteit kunnen we geen geaggregeerd regionaal effect vaststellen van de grote bedragen die in Brabant en Limburg zijn geïnvesteerd, ook niet in

vergelijking met Zeeland en Utrecht.

De tweede casusstudie vertoont een vergelijkbaar beeld. Deze laat allereerst zien waar

arbeidsmarkten goed functioneren en waar niet. Ze toont aan dat het economische leven, zoals verwacht, niet plaatsvindt binnen formeel gedefinieerde grenzen. Specifieke arbeidsmarkten kennen specifieke regionaal-ruimtelijke structuren; er is sprake van aanmerkelijke onderlinge verschillen, met name tussen stedelijke gebieden en streekgebieden. Bovendien blijkt de ruimtelijke structuur van de verschillende governance arrangementen (gemeenten, UWV, arbeidsmarktregio’s) matig tot slecht te passen op marktstructuren, hetgeen een ‘verstorende’ werking kan hebben. Wat het precieze effect is van beleid en beleidsdifferentiatie op de gevonden fenomenen in deze casusstudie vergt echter nader onderzoek.

In de derde casusstudie over de relatie tussen differentiatie, nabijheid en maatwerk laten we zien dat verschillen tussen regio’s wat betreft karakteristieken en uitdagingen niet tot sterk

uiteenlopende regionale governance arrangementen leiden, zeker niet waar het gaat om triple helix samenwerking als zodanig. Waar we echter wel verschillen vonden was het beleid en de strategieën die in elke regio werden ontwikkeld; die gingen wel duidelijk uit van regionale karakteristieken en uitdagingen. De vraag is hoe de populariteit van triple helix samenwerking en economic boards te verklaren is. Hangt die samen met de effectiviteit en efficiëntie van die arrangementen? Of is die het

39

gevolg van bijvoorbeeld kopieergedrag? Om deze vragen te kunnen beantwoorden, is nader onderzoek nodig.

4. Wat weten we, tot slot, over de onderliggende mechanismen via welke een relatie tussen differentiatie en groei tot stand kan komen, en de condities waaronder die mechanismen opereren?

In het geval van de eerste casus veronderstelden we dat regionale autonomie via verschillen in beleid (voor ondernemerschap) en instituties (voor regionale economische governance) zou kunnen leiden tot verschillen in economische prestaties op regionaal niveau. We hebben geen aantoonbaar bewijs gevonden voor die veronderstelling. Dit kan vanzelfsprekend niet één op één worden beschouwd als het falen van regionaal economisch beleid en de ineffectiviteit en inefficiëntie daarvan in de casusregio’s. Zo zorgen de regionale bestuursvormen (regionale economic boards) voor het signaleren en agenderen van maatschappelijke en economische uitdagingen in de regio.

Tegelijkertijd laat ons onderzoek ook geen positieve impuls zien van de inkomstenschok, bestuurlijke differentiatie, en economisch structuurbeleid en ondernemerschapsbeleid op ondernemerschap, werkgelegenheid en productiviteit in deze regio’s.

De tweede casus laat eveneens geen duidelijke relatie zien tussen differentiatie en groei. We

verwachtten dat hoe beter de fit is tussen beleid en instituties en de karakteristieken en uitdagingen van een regio, hoe beter arbeidsmarkten functioneren, hoe hoger de arbeidsparticipatiegraad en hoe groter de economische groei. We vonden dat de afbakening van arbeidsmarktregio’s en de samenwerking daarbinnen niet altijd past bij de relevante karakteristieken en uitdagingen van een regio. Onze analyse wijst bovendien op het bestaan van twee verschillende ‘regionale regimes’ in de werking van arbeidsmarkten waartussen een zekere spanning bestaat: ‘marktregimes’, die gebaat zijn bij een zo groot mogelijke omvang en zo min mogelijk bestuurlijke fragmentatie, en

‘streekregimes’, die juist gebaseerd zijn op sectorspecialisatie en min of meer nauwe sociaal-culturele (en dus vaak kleinschaliger) banden.

Hoewel het nog te vroeg is om definitieve uitspraken te doen, kunnen we op basis van het nog lopende onderzoek voor de derde casus al wel aangeven dat nabijheid en maatwerk mogelijke mechanismen zijn via welke economic boards en andere regionale netwerk organisaties tot groei kunnen leiden. Triple helix samenwerking kan de informatie-uitwisseling tussen partijen verbeteren, en daardoor tot betere besluiten en beter beleid over de regionale economie leiden, zo blijkt ook uit de interviews. Hier lijken wel belangrijke voorwaarden aan verbonden zoals ten aanzien van de wijze waarop de triple helix samenwerking vorm is gegeven (zijn het bijvoorbeeld de grote en gevestigde bedrijven die de discussies domineren, of is er ook een rol voor nieuwe, innovatieve bedrijven) en hoe de samenwerking in de praktijk functioneert (is er uitsluitend sprake van het kopiëren van structuren, of wordt er daadwerkelijk ingespeeld op de inhoudelijke opgaven van de regio).

40