Inleiding

1.1 Achtergrond en aanleiding

Nederland regionaliseert. Uit recent onderzoek van Tordoir et al. (2015) blijkt dat het leven van alledag voor velen van ons zich steeds vaker afspeelt op het regionale niveau. Voor wonen, werken, scholing, maar ook voor sociale, culturele en recreatieve voorzieningen verplaatsen we ons over steeds grotere afstanden, voorbij dorp en stad. Binnen zogenaamde daily urban systems of functional urban areas.

Regionalisering als zodanig is niet nieuw. Al vanaf de Tweede Wereldoorlog zijn in Nederland voorstellen gedaan voor het creëren van bovenlokale besturen (districten, gewesten) als antwoord op regionalisering. In 1970 stelde de Coördinatiecommissie Regionaal Onderzoeksprogramma 40 zogenaamde COROP-regio’s vast. Dat gebeurde onder andere door CBS data over forenzenstromen te analyseren. Op basis van het nodale principe werden vervolgens ‘kernen’ met een

verzorgingsgebied of regiofunctie geïdentificeerd.

Nieuw is wel dat de verschillen tussen regio’s, hoewel nog altijd relatief klein in internationaal perspectief, toenemen (zie ook PBL, 2011). De economische en sociale vraagstukken waar de Metropoolregio’s Amsterdam, Rotterdam-Den Haag of Eindhoven – volgens sommigen samen de stadstaat Nederland – mee worstelen, verschillen onderling in aard en omvang. En zij zijn zeker anders dan die voor plattelandsregio’s en grensstreken.

Sommige van die regio’s doen het goed in de benchmarks van het PBL of op de ranglijsten van de EU of de OESO. Ze zijn de aanjagers van de Nederlandse economie (zie ook Stam et al., 2016).

Bijvoorbeeld, omdat zij snelgroeiende bedrijven voortbrengen en mondiaal opererende bedrijven aantrekken en in hun regio die gebruikmaken van de praktische nabijheid van andere bedrijven.

Andere regio’s staan onderaan die ranglijsten. Zij zien zich geplaatst voor hele andere opgaven, zoals het benutten van (economische) kansen onder lastige omstandigheden, zoals een ligging aan de grens of demografische krimp.

Omdat de opgaven die spelen niet in elke regio dezelfde zijn, zijn het belang en de rol van de regio, als knooppunt van interacties tussen overheden, private partijen en maatschappelijke organisaties, ook niet overal en altijd dezelfde (Groenleer, 2016). Heterogeniteit voor wat betreft de aard en de omvang van de opgaven vraagt, volgens de Studiegroep Openbaar Bestuur in het in 2016

verschenen rapport ‘Maak Verschil’, om differentiatie in de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur, of breder, van regionaal beleid en instituties, van de arrangementen voor regionale governance.

Zulke oproepen tot differentiatie zijn ook niet nieuw. Zowel in de praktijk als door de wetenschap is al eerder beargumenteerd dat de regionalisering van Nederland een op pluriformiteit in plaats van een op uniformiteit gebaseerde respons vereist (zie bijv. Raad voor het Openbaar Bestuur, 2007).

Die respons kan bestaan uit regionale samenwerking en hoeft, zo hebben Van den Dool en Schaap (2013) laten zien, niet altijd institutioneel zwaar opgetuigd te worden. Afhankelijk van de opgave kan de regionale governance verschillen, dat wil zeggen de structuren en processen voor besluitvorming over en coördinatie van de regionale economie en samenleving (zie bijvoorbeeld Foster & Barnes, 2012).

8

Maar anders dan voorheen wordt nu steeds nadrukkelijker de link gelegd tussen:

 het proces van regionalisering, waarbij opgaven een steeds regionaler karakter krijgen, en de verschillen tussen regio’s lijken toe te nemen;

 de respons in termen van regionale governance, waarbij taken in toenemende mate regionaal worden belegd, en, zo lijkt het, ook nog eens op uiteenlopende wijze;

 en de (economische) effecten van die respons.

Onduidelijk is vooralsnog wat precies de relatie is tussen enerzijds een gedifferentieerde respons in governance, of althans, de ruimte voor regionale actoren om op uiteenlopende wijze instituties en beleid op regionaal niveau te beleggen of vorm te geven, en anderzijds economische groei en ontwikkeling.

Opmerkelijk is dat daarbij, in navolging van de OESO, veelal automatisch wordt uitgegaan van een negatieve relatie tussen bestuurlijke fragmentatie op regionaal niveau en regionale economische groei. Volgens Ahrend et al. (2017) gaan coördinatieproblemen tussen (samenwerkende) lokale overheden ten koste van de efficiëntie en effectiviteit, en daarmee de productiviteit, hetgeen daarom meestal zou pleiten voor consolidatie in de vorm van één regionale autoriteit. Het is echter heel wel mogelijk dat de aard van een opgave in een bepaalde regio juist niet vraagt om een

dergelijke consolidatie. Onderzoeksbureau APE (Vonk & Aarts, 2016) noemt als voorbeeld de Engelse regio Manchester: daar is – met het oog op zowel effectiviteit als legitimiteit – weliswaar sprake van een regionaal bestuur (met een direct gekozen regioburgemeester), maar ook van multilevel

governance (de inliggende gemeenten blijven namelijk bestaan).

Het Ministerie van BZK wil graag inzicht in de mogelijkheden die er zijn voor een meer pluriforme inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur, en in de effecten daarvan voor economische groei. In een eerder stadium heeft het al advies ingewonnen bij APE over de potentiële economische meerwaarde van (meer) differentiatie.² Onderzoek naar deze relatie in de praktijk ontbreekt

vooralsnog.

Het ministerie is daarom naast een overzicht van de bestaande (theoretische) kennis, geïnteresseerd in een (empirische) analyse van de relatie tussen differentiatie en economische groei en

ontwikkeling. Wat weten we al over wat werkt en waarom? Wat weten we nog niet en kunnen we via onderzoek te weten komen? Het ministerie heeft een consortium van de Universiteit van Tilburg (Tilburg Institute of Governance, TIG/Tilburg Center for Regional Law and Governance, TiREG; Telos, Brabants Centrum voor Duurzame Ontwikkeling) en de Universiteit van Utrecht (Utrecht University School of Economics) gevraagd dit onderzoek te verrichten.

1.2 Doel- en vraagstelling

Het onderzoek is er op gericht inzicht te creëren in of en, zo ja, hoe differentiatie bij kan dragen aan de economische groei van een regio (en uiteindelijk ook aan die van Nederland). Centraal in het onderzoek staat de volgende vraag:

Wat is de relatie tussen enerzijds een gedifferentieerde respons op regionale opgaven, vooral ten aanzien van de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur, en anderzijds de regionale economie, en de groei en ontwikkeling daarvan?

2 We verwerken dit onderzoek in onze literatuurstudie. Zie Hoofdstuk 3.

9

Simpel gezegd is de vraag: doen verschillen in regionale governance, dat wil zeggen in structuren en processen voor besluitvorming en coördinatie ertoe voor de economie?³ Of nog preciezer: maakt het uit voor economische groei en ontwikkeling of er verschil bestaat (of ontstaat), en hoe dat verschil eruit ziet, tussen regio’s en voor wat betreft beleid en instituties?

1.3 Leeswijzer

De opbouw van dit rapport is als volgt. Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van de opzet en uitvoering van het onderzoek. In Hoofdstuk 3 bespreken we de bestaande literatuur over het verband tussen differentiatie in regionale governance en economische groei en ontwikkeling. Hoofdstuk 4 gaat in op de drie casusstudies die we hebben verricht naar de relatie tussen regionale differentiatie en

economische prestaties. In Hoofdstuk 5 geven we aan welke resultaten het onderzoek heeft opgeleverd en op welke wijze deze resultaten door het Ministerie van BZK (en andere partijen) kunnen worden gebruikt. Hoofdstuk 6, tot slot, schetst de beperkingen van het verrichtte onderzoek en doet suggesties voor meerjarig, vergelijkend empirisch onderzoek.

3 Bij regionale governance gaat het dus niet alleen om overheidsactoren, maar ook om bedrijven en

maatschappelijke organisaties, en niet alleen om hiërarchische sturingsbenaderingen maar ook om de markt en om netwerken via welke sturing uit kan gaan (zie bijv. Bell 2002; Foster & Barnes 2012).

10