Samenvattend: paradigmawijzigingen in beleid

In theorie over de veranderlijkheid van overheidsbeleid worden de metaforen van evolutie en revolutie regelmatig gebruikt (e.g. Hall, 1993; Olivier en Pemberton,2004; Teisman et al.,

76

2008). Bij de metafoor van evolutie wordt de suggestie gewekt van een langzaam en gestaag veranderingsproces dat op natuurlijke wijze leidt tot het overleven van het sterkste beleid en het uitsterven van de zwakkere elementen. Bij de metafoor van revolutie wordt de suggestie gewekt, dat lange tijd de beleidselite zichzelf aan de top van de beleidspiramide in positie houdt. Totdat een strijdbare groep de macht grijpt en via een coup de belangrijkste posities in het beleidsnetwerk overneemt (Hall, 1993). In deze metafoor past het beeld van een langdurige, stabiele fase, waarbij de elite zich onvoldoende aanpast aan veranderingen in de samenleving. Daardoor bouwt de druk en ontevredenheid onder de bevolking zo op dat slechts de mogelijkheid van schoksgewijze, bloedige en gewelddadige verandering resteert. Bijpassende metaforen zijn die van de aardverschuiving of vulkaanuitbarsting (Baumgartner en Jones, 1993; 2014).

De verklaring van ingrijpende beleidsverandering is complex door het grote aantal interacties tussen individuen, periodiek terugkerende en onverwachte gebeurtenissen, een complexe mix van beleid over schaalniveaus en contextfactoren, zoals demografie en economische ontwikkelingen (Weible, 2014). Geen model is bij voorbaat de beste om ingrijpende veranderingen in (schaal)beleid mee te onderzoeken (Cairny en Heikkila, 2014). Het toepassen van een beperkt aantal modellen helpt om blikvernauwing te voorkomen. De modellen vormen zo ‘lenzen’ waarmee de onderzoeker op verschillende manieren naar de werkelijkheid kan kijken (Van Twist, 1994). Er is gekozen voor drie modellen, te weten het

Advocacy Coalition Framework (Sabatier en Jenkins-Smith, 1993; Jenkins-Smith et al., 2014),

het Punctuated Equilibrium-model (Baumgartner en Jones, 1993; Baumgartner et al., 2014) en het model van Policy Generations (De Vries, 1999). De eerste twee modellen zijn gangbaar binnen de bestuurskunde en worden vaak gebruikt om beleidsverandering in één sector of beleidsnetwerk te onderzoeken. Het model van beleidsgeneraties legt meer de nadruk op gelijktijdige veranderingen in meerdere sectoren of beleidsnetwerken.

Het Advocacy Coalition-framework gaat er samengevat vanuit dat binnen elk beleidssubsysteem minstens twee voorspraak-coalities een bepaald beleid voorstaan. Deze coalities formeren zich op basis van geloofsovertuigingen. Wetenschappelijke kennis en inzichten hebben een rol via experts, ambtenaren, private en maatschappelijke organisaties en overheden (Sabatier en Jenkins-Smith, 1993). Dit meer sociaal-constructivistische en politicologische perspectief wijst op beleidsverandering als resultaat van een machtsstrijd en samenwerking tussen voorspraak-coalities of discourscoalities.

Het Punctuated Equilibrium-model wijst erop dat binnen beleidssubsystemen veelal ‘ijzeren driehoeken’ domineren: gemeenschappen van specialisten die opereren buiten de politieke ‘spotlights’ (Baumgartner et al., 2014). Er is sprake van negatieve feedback, zoals een thermostaat de kamertemperatuur stabiel houdt. Het gaat om: “the politics of equilibrium (Baumgartner et al., 2014: 67). De centrale gedachte is dat de opkomst van een nieuw ‘beleidsbeeld’ de gevestigde orde ondermijnt. Op het kritieke kruispunt van paden kan door positieve feedback een ander pad worden ingeslagen. Door kleine zandkorreltjes op een hoop te laten vallen, ontstaat een ophopende berg totdat een punt van onderbroken

77

evenwicht wordt bereikt en een groot deel plots verschuift. Het beleid in subsystemen loopt

vast. Het monopolie van specialisten wordt doorbroken en de landelijke politiek kan ingrijpen. “Macropolitics is the politics of punctuation” (Baumgartner et al., 2014). Voor vrijwel alle beleidsproblemen geldt dat zij op enig moment op de macro-politieke agenda belanden. De ontevreden minderheden kunnen dan invloed uitoefenen.

Het model van ‘Policy Generations’ gaat ervan uit dat bepaalde problemen worden verwaarloosd doordat de aandacht van het openbaar bestuur noodgedwongen uitgaat naar een ander aspect (De Vries, 1999). Met een beleidsgeneratie wordt een periode bedoeld waarin één en hetzelfde beleidsaspect in alle beleidssectoren tot hoofdcriterium voor de beoordeling van het beleid wordt (De Vries, 1999). Beleidsaspecten zijn dominante eisen, zoals doelmatigheid of interactief beleid. In het beleidsproces leidt dit ertoe dat sommige aspecten, zoals inspraak of efficiency, overdreven aandacht zullen krijgen gedurende een bepaalde tijdsperiode, terwijl andere aspecten onderbelicht blijven. Dit beleid roept zijn eigen antireactie op. De reden dat in verschillende sectoren één aspect dominant wordt in een bepaalde tijd, hangt samen met ‘beleidslenen’ en leren via imitatie (DiMaggio en Powell, 1983; Berry en Berry, 2014).

Daarbij is er in deze modellen consensus over het concept van een ingrijpende beleidsverandering. Daarbij verandert de probleemdefinitie met als gevolg ook ingrijpende wijziging van de beleidsdoelen en beleidsinstrumenten. Er is kortom sprake van een wijziging van het dominante beleidsparadigma. Er is ook consensus over de frequentie waarmee deze paradigma’s wijzigen, namelijk niet vaker dan eens in de tien jaar (Hall, 1993; Sabatier en Jenkins, 1993; Sabatier, 1997). Daarbij moet op vier indicatoren verandering zichtbaar zijn, namelijk in (a) het dominante ‘cognitieve frame’, (b) de formele beleidsdoelen, (c) de ingezette beleidsinstrumenten, zoals wet- en regelgeving en geld, en (d) veranderingen in de rollen van organisaties die het beleid uitvoeren (Kern et al., 2014).

79

5

Onderzoeksopzet

Het doel van dit onderzoek is om bij te dragen aan kennis over de rol van de landelijke politiek bij schaalbeleid door onderzoek naar paradigmawijzigingen en de mogelijke invloed van politieke, demografische en economische veranderingen en incidenten. In dit hoofdstuk wordt de opzet van het empirisch onderzoek beschreven. Allereerst wordt ingegaan op de keuze voor onderzoek naar het schaalbeleid in drie subsystemen, namelijk het basisonderwijs, de ziekenhuiszorg en het lokaal bestuur (§ 5.1). Dan komt de afbakening van de tijd voor onderzoek naar veranderingen in beleidsparadigma’s aan de orde (§ 5.2). Verder wordt ingegaan op de operationalisering van de centrale concepten: schaalveranderingen (§ 5.3), de beleidsparadigma’s ten aanzien van schaal (§ 5.4), de politieke voorspraakcoalities (§ 5.5) en de relatie met politieke, economische, demografische veranderingen en schaalincidenten (§ 5.6).