Beleid en beleidsverandering

Beleid is een sleutelwoord in de politiek en het openbaar bestuur, maar ook in het bedrijfsleven en het particulier initiatief (Hoogerwerf en Herweijer, 2003). Beleid wordt door Hoogerwerf – na een bespreking van een tiental vergelijkbare definities van sociologen, bestuurskundigen politicologen - omschreven als: “het streven naar het

bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen” (2003:

20). Een probleem is een verschil tussen een norm en een situatie (Hoogerwerf, 2003). Politieke problemen zijn situaties die mensen op een ongewenste wijze raken en waarbij de overheid op één of andere wijze betrokken is (Van Deth en Vis, 1989). Het ongedaan maken van de spanning tussen een waarde en de realiteit kan door het veranderen van de maatstaf (minder hoge norm) of een poging te doen de situatie te wijzigen met beleid. Beleid, planning, organisatie, bestuur, interventie, management en strategie zijn het gevolg van een streven naar rationele beheersing en besturing van sociale activiteit.

De ´sturende´ of ´leidende´ rol van de overheid wordt van belang geacht. Sturen is richting geven aan de voortgang, de beweging, het verloop van iets: de koers. De term ‘openbaar bestuur’ wordt gebruikt voor een geheel van personen, instellingen, organisaties, activiteiten en procedures van staatsbesturing (Van Braam, 1986). Beleid wordt gezien als een samenstel van proces- en sturingsnormen. Het overheidsbeleid geeft aan “op welke

wijze een overheid verworpen of verwerpelijk geachte procesafwijkingen denkt op te heffen; hoe zij maatschappelijke processen denkt te beïnvloeden” (Van Braam, 1986: 16).

28

Het Advocacy Coalition Framework en het Punctuated Equilibrium-model zijn gangbaar in de bestuurskunde, onder andere getuige het grote aantal publicaties (Cairney en Heikkila, 2014). Er wordt verder ingegaan op het model van Policy Generations dat de nadruk legt op gelijktijdige

54

Op de toepasbaarheid van de concepten van ‘sturing’ en de metafoor van de overheid als Schip van Staat valt het nodige af te dingen (Van Twist, 1995). Een ondoordachte toepassing van de scheepsmetafoor en daarvan afgeleide sturingsparadigma’s en ‘scheepspraat’ kan tot overspannen verwachtingen leiden over de mogelijkheden van de overheid om te sturen. De praktijk kan het beeld laten zien van de stuurloos ronddobberende boot. Er is ook stuwing van de boot door (natuur)krachten die zorgen voor beweging.

Het beleidsproces is politiek van aard en in de tijd te visualiseren als opeenvolgende fasen (Dunn, 1994): agendavorming, formulering van beleidsvoorstellen, besluitvorming, uitvoering en beleidsevaluatie. De politieke en bestuurlijke realiteit vindt vaak niet zo netjes geordend plaats, maar het model is een prettige metafoor (Teisman, 2000).

Tot midden twintigste eeuw speelde in de sociale wetenschappen vooral de gedachte dat sociale verhoudingen statisch waren en verandering hooguit tijdelijk van aard. Ook als het gaat om de ontwikkeling van de politieke economie van moderne staten, heeft lange tijd de gedachte overheerst dat er niet of nauwelijks sprake is van verandering van bestaande instituties (Streeck en Thelen, 2005). In de laatste decennia is de gedachte opgekomen dat verandering doorlopend is en stabiliteit tijdelijk (Bürklin, 1987; Teisman et al., 2008). Cycli, ook politieke, zijn onderwerp geworpen van studie. Typen van verandering duiden onder meer op het bestaan van golven met vaste intervallen (Namenwirth, 1973; Bürklin, 1987) en onvoorziene, schoksgewijze verandering en aardverschuivingen (Streeck en Thelen, 2005). In een toonaangevende publicatie, getiteld ‘Policy Dynamics’, wordt ingegaan op de vraag of er sprake is van de geboorte van nieuw beleid (Hogwood en Peters, 1983). In de moderne samenleving is zelden sprake van ‘beleidsinnovatie’. Ook de ‘dood van beleid’, ofwel beleidsbeëindiging, vindt bijna nooit plaats. Er is vooral sprake van ‘onderhoud’ van staand beleid, of beleidsopvolging (policy succession). In zulke situaties gaat het om het vervangen van het ene beleid door het andere, zoals de ‘dood van een rups’ gepaard gaat met de ‘geboorte van een vlinder’ (Hogwood en Peters, 1983). Daarbij maken Hogwood en Peters onderscheid tussen:

 Lineaire opvolging, waarbij de beleidsinstrumenten veranderen en de beleidsdoelen min of meer gelijk blijven;

 Consolidatie, waarbij twee aparte beleidsprogramma’s worden samengevoegd tot één nieuw programma;

 Splitsing, waarbij één beleidsprogramma wordt gescheiden in twee aparte projecten;

 Gedeeltelijke beëindiging, waarbij een onderdeel van het beleid wordt stopgezet;

 Non-lineaire opvolging, waarbij beleid inclusief de doelen wordt veranderd. Daarbij kunnen er ‘residuen’ overblijven van het oude beleid, zoals organisatiedelen of projecten die in kleine vorm voortbestaan.

55

Anderen onderscheiden drie gradaties van beleidsverandering, namelijk zeer ingrijpende, ingrijpende en beperkte verandering (Hall, 1993).29 Bij eerste orde-verandering is sprake van een zeer ingrijpende bijstelling van het beleid, waarin het perspectief op het beleidsprobleem wordt veranderd.30 Een paradigmawijziging leidt tot ingrijpende bijstellingen van beleidsdoelen en beleidsinstrumenten. Het beleidsparadigma is: “a

framework of ideas and standards that specifies not only the goals of policy and the kinds of instruments that can be used to attain them, but also the very nature of the problems they are meant to be addressing” (Hall, 1993: 279). Het frame is ingebed in de begrippen

waarmee beleidsmakers praten over hun werk. Dit zal binnen een tijdsbestek van circa tien jaar of langer wellicht slechts één keer voorkomen. Het verloop van complexe en langdurige beleidsvormingsprocessen vindt plaats binnen een arena (Koppenjan, 1993). De totstandkoming van enigszins omvangrijke beleidsmaatregelen vergt al gauw meer dan een decennium, omdat bij complexe beleidsvormingsprocessen verschillende individuen, groepen en organisaties betrokken zijn, die maatschappelijke situaties op uiteenlopende wijze definiëren. Er is een spel rond uiteenlopende probleemdefinities, waarbij bepaalde definities kunnen afvallen, anderen gaan domineren en verschillende factoren en actoren een rol spelen. Actoren zijn vaak niet bereid om de bril die zij op hebben ter discussie te stellen en er is sprake van gefilterde waarneming (Van Twist, 1995).

Bij tweede orde-verandering is sprake van een ingrijpende bijstelling van het beleid. De frequentie waarmee dit gebeurd ligt iets hoger, bijvoorbeeld elke vier á vijf jaar, gerelateerd aan wisselingen in de dominante politieke coalitie en veranderende regeringen. Dit valt te vergelijken met het begrip van (lineaire) beleidsopvolging (Hogwood en Peters, 1982) Bij derde orde-verandering is sprake van beperkte bijstelling van het beleid op jaarlijkse basis. Het gaat dan meer om beperkte bijstellingen van budgetten en andere middelen. Dit valt te vergelijken met wat Hogwood en Peters ‘beleidsonderhoud’ noemen.

Het concept ‘beleidsparadigma’ stelt dat ingrijpende beleidsveranderingen het gevolg zijn van paradigmawijzigingen in de samenleving (Hall, 1993). Paradigma’s, opgevat als denkkaders, structureren de wereld van politiek en beleid. Deze gedachte is gebaseerd op de theorie over wetenschappelijke revoluties (Kuhn, 1962) en stelt dat de politieke besluitvorming en het beleid veranderen onder invloed van veranderende zienswijzen in de samenleving en de wetenschap.

29

In de economische politiek in het Engeland van de jaren zeventig en tachtig van de twintigste eeuw is er één paradigma-verandering: de overgang van een Keynesiaanse politiek naar een

monetaristische politiek (Hall, 1993). Deze verandering hangt samen met de vervanging van de Labourregering door de Tory-regering onder leiding van Thatcher. De wetenschappelijke opvattingen over de werking van de economie en het beleidsdiscours veranderen in deze periode tevens aanzienlijk. Daarnaast zijn er drie ingrijpende beleidsveranderingen die samenvallen met kabinetswisselingen. Het macro-economisch beleid is jaarlijks via de begroting bijgesteld.

30

56

Bij beleidsverandering kunnen verschillende typen van conflicten ontstaan, zoals conflicterende belangen van groepen burgers en cliënten of producenten en aanbieders. En ideologische conflicten tussen bijvoorbeeld socialisten en liberalen, of progressieven en conservatieven (Hogwood en Peters, 1983).

Beleidsverandering via ‘sociaal leren’ ontstaat op het moment, dat het bestaande beleid wordt geëvalueerd en nieuwe informatie bij de analyse van het beleid wordt betrokken. De rol van experts is van belang, waarbij deze werkzaam kunnen zijn binnen de staat of deel uitmaken van intellectuele enclaves, zoals de universiteit. Dit vermindert de potentiële invloed van politici. De ideeën waarop het beleid gebaseerd zijn, ontstaan in een discours en nemen een ‘gestalt’ aan.

Volgens Olivier en Pemberton (2004) moet de rol van ambtenaren en het beleidsnetwerk niet worden onderschat. Paradigma-veranderingen vinden niet alleen plaats via politieke strijd, maar ook via een ‘administratieve ideeënstrijd’. Zij maken onderscheid tussen een revolutie en evolutie. Vernieuwende ideeën of paradigma’s zullen effect hebben op het beleid en de samenleving indien zij worden gedragen door een steunende coalitie en deze ideeën neerslaan in instituties.31

Daarbij speelt de rol van beleidsnetwerken en de verandering van ‘government to

governance’ (Teisman, 2000). Organisaties in een complex systeem streven ernaar te

‘overleven’ en sectoren organiseren zichzelf en kunnen niet ‘top-down’ worden gestuurd (Teisman et al., 2008). Sommigen spreken over ‘regeren zonder regering’ (Hajer, 2003). Beleid komt in dit perspectief tot stand via een horizontaal beleidsnetwerk, waarin ambtenaren samen met anderen actief participeren. Er moet gekeken worden naar non- lineaire dynamiek, zelforganisatie en co-evolutie. Sectoren zoals onderwijs, lokaal bestuur en de zorg zijn deels in elkaar genest. De grens tussen de ene sector en andere sector is niet duidelijk, evenmin als de grens tussen een systeem en zijn context. Beleidsprocessen verlopen bij elk onderwerp zo uniek, dat zij zich zelden op dezelfde wijze herhalen en er daarom lastig ‘geleerd’ kan worden.