boeken
Over de auteur Romke van der Veen is hoogleraar
Sociologie van arbeid en organisatie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam
Het recente rapport van de wrr over de verzor-gingsstaat heeft relatief weinig ophef veroor-zaakt, zeker in vergelijking met het eveneens onlangs verschenen rapport over het islamitisch activisme (wrr rapport 7). De vraag is of De verzorgingsstaat herwogen niet meer aandacht verdient. Hoewel de boodschap van de wrr een-voudig is, zijn de gevolgen van haar voorstellen groot.
De wrr stelt dat de verzorgingsstaat grofweg vier functies vervult: verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Deze verdeling is geba-seerd op een analytisch onderscheid. Onder de functie verzorgen rangschikt de wrr bijvoor-beeld armenzorg en gezondheidszorg. De func-tie verzekeren betreft de inkomensverzekering, ziekenfondsen, maar ook het reguleren van de arbeidsverhoudingen. Bij verheffen verwijst de wrr naar het onderwijs. Verbinden vindt via diverse instituties indirect plaats ¬ ook een ver-zekering verbindt mensen en met onderwijs in één taal en in één curriculum is de Nederlandse natie gesmeed ¬ maar ook direct, bijvoorbeeld via de diverse vormen van maatschappelijk
werk. Niet altijd vallen de functies samen met regelingen en instituties. De verschillende func-ties veronderstellen en versterken elkaar. Dat betekent dat bijvoorbeeld de sociale zekerheid of het onderwijs verschillende functies kunnen vervullen. Sociale zekerheid verzekert en ver-bindt. Onderwijs verheft en verver-bindt. Op het onderscheid in functies is wel het een en ander af te dingen. Verzekeren is een methode van risicodekking en dus van een heel andere orde dan verzorgen. Verheffen en verbin-den waren in een verzuilde en corporatistisch georganiseerde samenleving als Nederland veel-eer functies van maatschappelijke organisaties dan van de staat. Desalniettemin kan het func-tieonderscheid nuttig zijn bij het vergroten van ons inzicht in de verzorgingsstaat.
u
Prioriteiten herwogen
Veranderde economische en maatschappelijke omstandigheden vragen volgens de wrr om verandering in de weging van functies. De laat-ste decennia gingen de meelaat-ste aandacht en de grootste investeringen naar de eerste twee func-ties: verzorgen en verzekeren. Met het oog op de toekomst is het noodzakelijk dat in het beleid veel meer dan nu het geval is, de nadruk komt te
De verzorgingsstaat als
emancipatiemachine
De verzorgingsstaat herwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, rapport 76, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2006
6
liggen op de laatste twee functies: verheffen en verbinden: ‘De verzorgingsstaat in zijn twintig-ste-eeuwse vorm (...) is vooral goed geweest in het ontwikkelen van een breed verzekerings- en verzorgingsstelsel. Het verzekeringsstelsel werd op sommige punten zelfs te breed, terwijl de ver-heffings- en verbindingsfunctie er te bekaaid af-kwamen. Nederland (...) heeft goed geïnvesteerd in ouderen, maar veel minder in kinderen. (...) De “verzekeringsstaat” van gisteren moet wor-den getransformeerd in de “verheffingsstaat” van morgen.’ (p. 27)
De herweging van de vier functies wordt om verschillende redenen nodig geacht. In de eerste plaats maken economische en politieke internationalisering de marges om zelfstandig sociaal-economisch beleid te voeren smaller dan voorheen. Internationale concurrentie in een open economie leidt geleidelijk tot een zekere convergentie tussen verzorgingsstaten. De wrr stelt dat er zich weliswaar geen race to the bottom lijkt voor te doen, maar dat er ook weinig ruimte is voor een substantiële groei van de publieke uitgaven in de toekomst. Verder wijst de wrr op de problemen van vergrijzing en ontgroening en van sociaal-culturele differentiatie en indivi-dualisering. Vergrijzing en ontgroening hebben ingrijpende consequenties voor de verdeling van de financiële lusten en lasten. Sociaal-cultu-rele veranderingen maken dat burgers andere eisen stellen aan de verzorgingsstaat.
De wrr trekt uit deze uitdagingen voor de verzorgingsstaat de conclusie dat het economisch beleid vooral aan de Europese verga-dertafels wordt vormgegeven, dat de vergrijzing de verzekeringsfunctie ¬ voor zover gebaseerd op een omslagsystematiek ¬ ernstig onder druk zet, dat de kenniseconomie vraagt om een grote investering in de verheffingsfunctie en dat maatschappelijke differentiatie en individuali-sering vragen om meer ruimte voor individuele invulling van zorg- en dienstverlening en om in-vestering in de verbindingsfunctie. Ik geef kort per functie de conclusies van het rapport weer. Op het domein van de zorg bestaat een dub-bele zorgkloof. In kwantitatieve zin zijn grote
te-korten te verwachten: de vraag zal in de komende vijftien jaar vijftig procent stijgen. Daarnaast is er sprake van stijgende kwaliteitsnormen onder zorgvragenden. De groeiende vraag is niet op te vangen met meer professionele zorg. Een toe-name van het aanbod aan informele zorg, onder andere door ouderen onderling, is onontkoom-baar. Verzekerings- en verzorgingsarrangemen-ten ¬ waaronder de volkshuisvesting ¬ moeverzorgingsarrangemen-ten hierop worden aangepast. Goede professionele zorg is echter voorwaardelijk aan informele zorg: het eerste maakt het tweede mogelijk. Het is dus niet of-of maar en-en. De professionele zorg moet hierop overigens wel beter worden afgestemd. Verder pleit de wrr voor een vergro-ting van de zogenaamde vraagfinanciering, zoals het persoonsgebonden budget. Dit maakt meer keuzevrijheid mogelijk en kan informele zorg stimuleren. Ook goede verlofregelingen zijn noodzakelijk. Volgens de wrr voldoet de huidige levensloopregeling niet, omdat die vooral vrije tijd en vervroegde uittreding faciliteert. De verzekeringsfunctie is voor de wrr grosso modo bij de tijd gebleven. De toegeno-men nadruk op participatie, op plichten en op tweezijdigheid hebben Nederland een ¬ ook in vergelijking met onze buren ¬ modern en bestendig stelsel opgeleverd. Toch constateert de wrr een verzekeringstekort: de oudere genera-tie is oververzekerd en de jongere generagenera-tie on-derverzekerd. De aow stelt ons voor grote, maar niet onoplosbare problemen. Een combinatie van langer doorwerken, het afschaffen van het ouderentarief in de inkomstenbelasting (waar-door aow’ers blijven meebetalen aan collectieve voorzieningen), een geleidelijke verhoging van de aow-leeftijd en in het algemeen een zo hoog mogelijke arbeidsparticipatie bieden voldoende mogelijkheden om de vergrijzing het hoofd te bieden. Er is geen reden voor paniek, maar ook niet voor uitstel.
Binnen het verzekeringsstelsel bestaat re-latief geringe aandacht voor de levensfase met kinderen. Meer aandacht is nodig voor het mo-gelijk maken van het combineren van arbeid en zorg. Ook op dit punt acht de wrr de huidige
boeken
Romke van der Veen bespreekt De verzorgingsstaat herwogen7
boeken
Romke van der Veen bespreekt De verzorgingsstaat herwogenlevensloopregeling ontoereikend, die is te veel op de oudere generaties gericht. Nieuwe risico’s vragen om verdere modernisering van het stel-sel. Het koppelen van de verzekeringsfunctie aan de verheffingsfunctie staat hierin centraal. Hiermee bedoelt de wrr dat het stelsel veel meer ruimte moet bieden voor allerlei vormen van scholing tijdens de loopbaan. Dit betekent dat preventie in de plaats komt van activering en employability in de plaats van participatie. Een ‘zachtmoedige meritocratie’ is wat de wrr bepleit in verband met de verheffings-functie. Een harde meritocratie rangeert te veel mensen uit en vormt een voedingsbodem voor ressentiment. In het onderwijs en op de arbeids-markt moeten we de verheffingsfunctie beter vormgeven. De wrr pleit niet voor nieuwe in-grepen in het onderwijs, maar ziet wel veel pro-blemen die voortkomen uit het oorspronkelijke standenonderwijs: te vroeg voorsorteren, be-stendiging van sociaal-economische verschillen, hoge uitval uit het vmbo, geringe doorstroom, lage deelname aan het tertiair onderwijs, lage statuur van het vmbo, et cetera. De wrr pleit voor veel meer aandacht voor vroegschoolse en voorschoolse voorzieningen, gecombineerd met opvoedkundige ondersteuning als universele maatschappelijk dienst. Voorzieningen moeten zich niet op opvang richten maar op educatie: geen peuterspeelzalen en kinderdagverblijven, maar brede scholen met sluitende dagarrange-menten die in het teken staan van educatie en opvoedingsondersteuning. De wrr benadrukt de publieke dimensie van opvoeding, scholing en verzorging. De staat heeft hierin dus een be-langrijke taak. Hoe lager in de onderwijsketen, hoe centraler de primaire verantwoordelijkheid van de overheid; hoe hoger in de keten, hoe groter de individuele baten. Evengoed bepleit de wrr een ruim stelsel van studiebeurzen dat stu-denten in staat stelt om te studeren en hen niet in bijbanen jaagt. Die beurzen zouden later ¬ in een mate die afhankelijk is van maatschappelijk succes ¬ moeten worden terugbetaald. Verder bepleit de wrr bevordering van door-stroming in het secundair onderwijs en een
duidelijker differentiatie in het vmbo. Dat laat-ste betekent een afscheid van de basisvorming. Doorstroming betekent ook dat een cultuur-omslag op scholen nodig is: geen risicomijdend gedrag, geen koudwatervrees om leerlingen van lagere scholingsniveaus toe te laten en geen pre-ventieve afstroom (!) naar lagere niveaus om de prestatiecijfers niet negatief te belasten. Verder bepleit de wrr versterking van het levenslang leren. De uitvalproblematiek noemt men een geconstrueerd probleem, dat vooral bestreden moet worden door leerlingen in een later sta-dium van hun carrière alsnog een kwalificatie te laten behalen.
De verbindingsopdracht waar Nederland voor staat formuleert de wrr als het ‘verlichten van zware gemeenschappen’ en het ‘verdichten van lichte gemeenschappen’. Deze opdracht betreft vooral de verbinding tussen autochtonen en niet-westerse immigranten (met name die uit islamitische landen). De verbinding tus-sen rijk en arm is in het nog steeds egalitaire Nederland geen groot probleem. De verbinding tussen jong en oud vraagt wel om aandacht, zo-als elders in het rapport al bleek. Het verbinden van autochtonen en allochtonen moet vooral gebeuren door ontmoetingen in het onderwijs, op de werkvloer en in de woonomgeving te be-vorderen. De wrr ziet weinig in het opheffen van de keuzevrijheid voor ouders of in de zoge-naamde gewichtenregeling om segregatie in het onderwijs tegen te gaan. Zij bepleit gemeente-lijke vrijheid om via onderwijsachterstanden-beleid ouders te verleiden tot desegregerende schoolkeuzes. Via het onderwijs kan ook de ontmoeting op de werkvloer worden bevorderd. Naast stringenter anti-discriminatiebeleid is het vooral het verhogen van het onderwijsniveau van allochtonen dat hun kansen op de arbeids-markt moet vergroten.
u
Fundamentele keuzes
Aantrekkelijk in De verzorgingsstaat herwogen is de consistente herijking van de publieke taak: van verzorgen en verzekeren naar verheffen en
verbinden. Het onderscheid in functies maakt het mogelijk om die functies verschillend te waarderen en verschillend vorm te geven: meer differentiatie, meer keuzevrijheid en een zekere terugtred in de eerste twee functies en investering, versterking en uitbreiding bij de laatste twee functies. Met andere woorden, van verzorgingsstaat naar verheffings- en verbin-dingsstaat. De emancipatoire en integratieve functie van de verzorgingsstaat wordt hiermee geprononceerder.
Hier is, met het oog op de toekomstige pro-blemen, veel voor te zeggen. De wrr gaat echter ook fundamentele keuzes uit de weg. Kan de ver-zorgingsstaat een verheffings- en verbindings-staat worden zonder een hoge mate van dwang en paternalisme? Wie segregatie in de steden, op de scholen en op de arbeidsmarkt wil voorko-men, wie binding wil bevorderen, wie bescha-vingsarbeid wil verrichten en grote groepen wil integreren kan waarschijnlijk niet volstaan met keuzevrijheid en verleiding. Voor het succes van de functies verheffen en verbinden lijkt een hoge mate van paternalisme en dwang onvermijdelijk. Aantrekkelijk in De verzorgingsstaat herwogen is ook dat het rapport vrij definitief afscheid neemt van de primair beschermende verzor-gingsstaat, van de verzorgingsstaat als uitke-ringsfabriek. Deze keuze past mijns inziens goed bij de fundamentele waarden waarop de verzorgingsstaat is gebouwd (gelijke kansen en solidariteit) en benadrukt dat de verzorgings-staat vooral een emancipatoir project is. De verzorgingsstaat als emancipatoir project past mijns inziens ook veel beter bij de wortels van de sociaal-democratie dan het ‘uitkeringssocia-lisme’ van de sp.
Niet goed uit de verf komen de rol en de ta-ken van maatschappelijke actoren. De wrr legt in haar algemene beschouwingen over verhef-fen en verbinden de nadruk op publieke taken en de rol van de staat. In alle functies en zeker in die van verzorgen en verzekeren spelen andere maatschappelijke actoren ¬ bedrijven, werkge-vers- en werknemersorganisaties, verenigingen et cetera ¬ echter een grote rol. In het com-promis van de activerende verzorgingsstaat ¬ zeg: het hervormingsprogramma van de laatste twee decennia ¬ is, in tegenstelling tot in De verzorgingsstaat herwogen, sprake van een her-verdeling van verantwoordelijkheden tussen de staat, de markt, de burger en maatschappelijke organisaties. Maatschappelijke verantwoorde-lijkheid van bedrijven is voorwaardelijk aan het slagen van activerings- en reïntegratiebeleid. Betrokkenheid bij de publieke zaak is voorwaar-delijk aan solidariteit tussen groepen en aan de legitimiteit van verzorgingsarrangementen. Zo zullen bedrijven moeten leren hoe ze oudere werknemers langer in dienst kunnen houden; tot nu toe staat de politieke retoriek haaks op het alledaagse bedrijfsbeleid. En scholen zullen moeten beseffen dat van hen een bijdrage aan desegregatie, doorstroming en verheffing wordt verwacht.
Ten slotte verdient nog een laatste functie van de verzorgingsstaat het om te worden gememo-reerd: hij draagt, hoe moeilijk meetbaar dat ook is, bij aan de economische en sociale vitaliteit van de samenleving. Een herijking van zijn functies zal regelmatig nodig zijn, juist om deze centrale functie te blijven waarmaken.
9
columns
¬ Sisyfusarbeid, Bart Tromp, nr.1/2
¬ De jeugd die we verdienen, Mare Faber, nr. ¬ De buit is nog niet binnen, Paul de Beer, nr.4 ¬ Uruzgan en het provincialisme, Marcia Luyten, nr. ¬ Nieuwe vormen voor het burgerschap, Willem
Wit-teveen, nr.6
¬ Politiek als soap en als drama, Rutger Claassen, nr.7/ ¬ Huis-, tuin- en keukenpopulisme, Bart Top, nr.9 ¬ Nederlans kennisland?, Marijke Linthorst, nr.10 ¬ Anna Politkovskaja, Paul Kalma, nr.11
¬ Voor een kabinet Donner-Cohen, Thijs Wµltgens, nr.12
thema’s
Cultuurpolitiek, nr.1/2
De ondernemende verzorgingsstaat (iii – slot), nr.1/2 Bouwstenen voor integratiebeleid, nr.1/2
Bezint eer gij beloont, nr.
De toekomst van ons sociale stelsel (i), nr.4 Nieuw leven voor de publieke omroep, nr. Verder met Europa, nr.
De toekomst van ons sociale stelsel (ii), nr.6 Voer voor verkiezingen (i), nr.7/ Geloof & politiek, nr.7/ Voer voor verkiezingen (ii), nr.9
De toekomst van ons sociale stelsel (iii – slot), nr.10 Uitbreiding van de democratie?, nr.10
Berichten uit de wbs-Werkplaats, nr.11 Na de implosie, de inspiratie, nr. 12
artikelen
Ancona, Hedy d’
¬ De mens uit de massa redden, nr.1/2, p.1-22 Azough, Naima
¬ Bijdragen aan de conferentie, nr.7/, p.4-61 (zie ook Brink, Gabriël van den, et al.)
Bakker, Piet
¬ Driekwart eeuw media- en omroepbeleid, nr., p.10-14 Becker, Frans
¬ Good night, and good luck, nr., p. 6
¬ Eerste prioriteit: kunst- en cultuureducatie, nr.7/, p.7-9
Beer, Paul de
¬ Van bezuinigen naar investeren?, nr.6, p.-7 ¬ Is de verzorgingsstaat af?, nr.10, p.-1 Beus, Jos de
¬ Politiek is juist bedoeld voor bange mensen, nr.7/, p.26-4
Bieckmann, Frans
¬ Naar een andere globalisering – PvdA heeft een nieuwe visie op internationale veiligheid, nr.10, p.49-7 Boer, Margreeth de
¬ Zonder draagvlak geen vooruitgang, nr., p.-4 Bordewijk, Paul
¬ Zet studenten niet op het verkeerde been, nr.7/, p.4- ¬ De dienstregeling van de publieke omroep, nr.9, p. Bos, Wouter
¬ Lessen uit het Noorden, nr.6, p.2-2 Brink, Gabriël van den
¬ Bijdragen aan de conferentie, nr.7/, p.4-61 (zie ook Azough, Naima, et al.)
Claassen, Rutger
¬ Het komische en het religieuze, nr., p. 4-
¬ De media: marktplaats of plaats voor ontmoeting, nr., p.1-2
Cohen, Job
¬ Sociaal-democratie en religie: de omgekeerde Door-braak, nr.7/, p.49-
Corbey, Dorette
¬ Samenwerking met China biedt kansen, nr.9, p.-40 Crone, Ferd
¬ Rechtse consensus, linkse dissident, nr.1/2, p.6-7 Cuperus, René
¬ Het geheime verkiezingsprogramma, nr.4, p.6- ¬ De linkse agenda op orde?, nr.7/, p.6-7
¬ Formeer een Ideologisch Zakenkabinet!, nr.12, p.7-40 Dam, Marcel van
¬ Solidariteit ligt voor het oprapen, nr.4, p. 1- Dam, Martijn van
¬ Een progressieve agenda zonder taboes, nr.12, p.2-1 Doesburg, Ton
¬ Van Randstad naar Eurodelta, nr.12, p.41-47 Dronkers, Jaap
¬ Het belang van herkomst – Onderwijsprestaties van migranten in internationaal perspectief, nr., p.9-4 Dunk, Thomas von der
¬ Het Haagse wensdenken inzake Uruzgan, nr., p.9-17