Zowel de landbouw, de natuur en de recreatie als de stedelijke ontwikkeling leggen een claim op de schaarse ruimte in het landelijk gebied. Dit levert spanningen op, vooral tussen de landbouw en de natuur en tussen de verstedelijking en een aantrekkelijke en natuurlijke omgeving. Dit laatste speelt vooral in de Randstad, waar een behoefte blijft bestaan aan nieuwe woon- en werkgebieden en waar de behoefte aan buitenrecreatie blijft toenemen. Om de schaarse ruimte te verdelen en om economische ontwikkelingen in het landelijk gebied ruimte te geven is het volgende van belang:
• Meer aandacht voor beleidssamenhang op de verschillende terreinen en met name de rol van de landbouw, waar nodig gebiedsgericht;
• Een goede uitvoering van de Programmatische Aanpak Stikstof;
• Ondersteuning van intermediaire organisaties bij het organiseren van initiatieven vanuit de samenleving;
• Een gerichte inzet van gelden uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid.
Natuur- en waterkwaliteit behoeven verbetering
Nederland ligt niet op koers bij de Europese verplichtingen en de mondiale afspraken op het gebied van de biodiversiteit en de waterkwaliteit. Met het nu ingezette natuur- en waterbeleid mag niet worden verwacht dat deze doelen en afspraken tijdig gehaald zullen worden. De opgave is groot ten opzichte van andere Europese landen.
De hoge bevolkingsdichtheid in combinatie met een intensieve landbouwsector maakt dat het totale effect van drukfactoren op biodiversiteit groot is (figuur 16). Intensief stedelijk en agrarisch landgebruik en daaraan gerelateerde drukfactoren als verstoring, vermesting en versnippering zijn de belangrijkste redenen voor het historisch
opgebouwde verlies aan biodiversiteit in Nederland. Dat de ruimte in Nederland intensief wordt gebruikt, blijkt ook uit een vergelijking van het areaal beschermd natuurgebied met dat van andere lidstaten. Met een oppervlak van de Ecologische Hoofdstructuur dat ongeveer 14 procent van het land beslaat, scoort Nederland onder het Europese gemiddelde.
Programmatische Aanpak Stikstof kan spanning tussen landbouw en natuur verminderen
De ontwikkeling van de landbouw en de gewenste verbeteringen van de natuur- en waterkwaliteit leidt tot spanningen. In de landbouwgebieden worden de productie- omstandigheden verbeterd, onder meer door overnames en schaalvergroting, en door
de toepassing van arbeidsbesparende technologieën. In de natuurgebieden richt de inspanning zich op het bereiken van de goede condities om aan de Europese natuur- doelen te voldoen. Met de Programmatische Aanpak Stikstof wil de overheid de afstemming rond de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden gebiedsgericht aanpakken. Doordat alle partijen bij dit programma betrokken zijn en herstel- maatregelen zijn afgesproken, is dit een benadering die kansen biedt om zowel de natuurdoelen te realiseren als economische ontwikkelingen toe te staan. Wel zijn uitvoering van de herstelmaatregelen en monitoring van de effecten van belang voor het slagen van de aanpak.
Nastreven ambities landbouw, natuur, milieu, water en recreatie vraagt om samenhang
Het verminderen van de spanning tussen landbouw en natuur en tussen verstedelijking en een aantrekkelijke groene omgeving vraagt om een visie die aangeeft hoe de verschillende ambities voor het landelijk gebied in onderlinge samenhang kunnen worden nagestreefd. Op die manier kunnen het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, het Deltaprogramma, het milieubeleid en het natuurbeleid veel meer betekenen voor de ontwikkelingsmogelijkheden van natuur, milieu, water, landschap en landbouw op nationaal niveau. In zo’n visie op de ontwikkeling van het landelijk gebied kan worden meegenomen dat die een gebied betekenis heeft voor ontspanning en beleving.
Figuur 16 Finland Zweden Spanje Italië Duitsland Frankrijk Verenigd Koninkrijk België Ierland Denemarken Nederland EU-27 0 20 40 60 80 100 % van natuurlijke situatie
pbl.nl Biodiversiteit Overgebleven populatieomvang Areaalverlies Landbouw Bosbouw Stedelijk en overig Kwaliteitsverlies Stikstofdepositie Versnippering Verstoring Klimaatverandering
Oorzaken van verlies aan biodiversiteit in Europa, 2010
Bron: GLOBIO, PBL
Decentralisatie biedt kansen voor regiospecifieke aanpak
De decentralisatie en deregulatie van het natuur- en landschapsbeleid biedt kansen. Ze creëren voor elke provincie de ruimte om regiospecifiek om te gaan met de spanningen in het landelijk gebied en sterker in te zetten op een gebiedsgerichte aanpak. Provincies kunnen optreden als gebiedsregisseur om de spanning tussen landbouw en natuur te verminderen, bijvoorbeeld binnen de eerder genoemde Programmatische Aanpak Stikstof. Agrarisch natuurbeheer kan daar worden ingezet waar de kans op het behoud van agrarische natuur het grootst is, waar ecosysteemdiensten nodig zijn of waar milieuknelpunten voor natuurgebieden bestaan.
Dan moet wel de tweeslachtigheid in de aansturing van het agrarisch natuurbeheer, binnen en buiten de Ecologische Hoofdstructuur, worden opgelost. Waar het gaat om opgaven die de schaal van de provincie overstijgen, is het Rijk aan zet; bijvoorbeeld bij de ruimtelijke dynamiek in de Randstad, de Europese verplichtingen op het gebied van natuur en water, en de uitvoering van (internationale) rapportageverplichtingen. De hiervoor genoemde samenhangende visie kan daarvoor de kaders geven.
Intermediaire organisaties belangrijk bij het organiseren van de samenleving
Burgers zijn in toenemende mate bereid om zich in te zetten voor het beheren of soms het beschermen van natuur. Het blijkt dat zij zich daarbij niet of nauwelijks laten sturen door natuurdefinities van experts of van het beleid; deze worden ervaren als te abstract en onbegrijpelijk. In de veel bredere definities die burgers hanteren, speelt het
onderscheid tussen natuur, milieu, landschap en de agrarische productie geen rol van betekenis.
Bij het totstandkomen van particuliere initiatieven blijkt dat een ‘katalysator’ goed kan werken: een intermediaire organisatie die ervoor zorgt dat initiatieven ergens kunnen landen, dat geïnteresseerden elkaar vinden en die hen helpt de weg te vinden in het geheel van regelingen, subsidies en mogelijkheden. Een voorbeeld zijn de agrarische natuurverenigingen, die hun werkgebied soms verbreden tot bijvoorbeeld energie- initiatieven. Het natuur- en landschapsbeleid is dan ook gediend bij het ondersteunen van dergelijke organisaties.
Vergroening Gemeenschappelijk Landbouwbeleid vraagt om ruimtelijke samenhang in maatregelen
Bij de herziening van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid in 2013 wordt meer aandacht besteed aan de biodiversiteit in het agrarisch gebied, onder meer door ecologische aandachtsgebieden in te stellen. Primair ondersteunt dit Europese beleid de plattelandsontwikkeling en de inkomens van boeren. Ecologische aandachtsgebieden kunnen effectief worden ingezet door deze als landbouwgebied meerjarig of permanent uit de productie te halen, door ze doelgericht te beheren, door in te spelen op de regionale kenmerken van het gebied en door te zorgen voor een goede ruimtelijke inpassing van deze gebieden. Bij de laatste optie vraagt vooral de verbinding met de bestaande natuurgebieden aandacht, omdat soorten zich dan in het landbouwgebied kunnen verplaatsen. Kleinschalige landschappen kunnen een extra impuls krijgen wanneer in de ecologische aandachtsgebieden landschapselementen worden
aangelegd. Worden ze bijvoorbeeld aangelegd als natte bufferstroken, dan komt dit de waterkwaliteit ten goede.