door
Mr. C. VAN VOLLENHOVEN.
I.
Het op 11 Juni 1928 aan den volksraad aangeboden ontwerp eener ordonnantie tot regeling van de inheemsche rechtspraak, in rechtstreeksch gebied dringt tot eenige opmerkingen. Niet omdat de bedoeling der regeering met dit ontwerp onjuist zou zijn; maar omdat de voorgedragen tekst te weinig strookt met die bedoeling.
Wat de regeering beoogt is, blijkens de toelichting, drieërlei:
zij wenscht (a) „het bestaande te normaliseeren en te wettigen";
zij wenscht (b) „ruw ingrijpen" te vermijden; en zij wenscht (c), dat deze rechtspraak „gemakkelijker te kennen en te overzien"
zal worden. Drie uitnemende oogmerken. Vooral het derde zal ieders sympathie hebben; niet enkel toch de zendeling, de missiona-ris, de gezaghebber of controleur in afgelegen streken, maar even-zeer de juridische landraadvoorzitter, het gewestelijk bestuurshoofd en de algemeene secretarie zelf — gelijk, voorheen, het opperbe-stuur — ervaart slag op slag, hoe duister en verward onze bepalingen nopens inheemsche rechtspraak nu al tachtig jaar zijn.
Geen treffender illustratie — één uit vele — dan wat staatsblad 1903 no. 8 (naast 1927 no. 127) over Vorstenlandsche soerambi's vertelde; een puur raadseltje voor den oningewijden lezer, hetwelk eerst een kwarteeuw later begrijpelijk is geworden door onthullingen in Adatrechtbundel 28. De eerste eisch van een nieuwe regeling, derhalve, is verstaanbaarheid; de tweede eisch is: wettigen van het bestaande; de derde eisch: behoedzaamheid.
II.
De verstaanbaarheid van het aangebodene voor niet-juristen en juristen, voor oostersche en westersche betrokkenen, laat beangsti-gend veel te wenschen.
Kol. Studiën x
Een regeling van inheemsche rechtspraak dient uiteraard, om duidelijk te wezen, die rechtspraak te bestrijken en te groepeeren in haar geheel, ook al mocht zij onderdeelen daarvan aan nadere voorzieningen voorbehouden. Dusver spreekt de Indische regeering nu eens van „inheemsche rechtspraak" als van een zaak, die naast eigen rechtspraak binnen landschappen staat1); dan weer als van een zaak, die zoowel eigen rechtspraak binnen landschappen als eigen rechtspraak buiten landschapsgebied omvat2). Ook al wil men landschapsrechtspraak liever elders regelen, zij dient in deze verordening haar wortel te vinden; en wat aan beide soorten inheemsche rechtspraak (die binnen landschapsgebied en die binnen rechtstreeksch gebied) volstrekt gemeen is, mag niet bij ordonnantie worden uiteengescheurd, gelijk dit ontwerp doet door zijn beweegreden en zijn aanhef. Men bedenke toch, dat sinds staatsblad 1927 no. 190 de zelfbestuursregelen (betrekking hebbend op landschappen met korte verklaring in de buitengewesten) geen
ordonnantie meer zijn, en dus noch het ingrijpen door het gewestelijk bestuur (artikel 17 lid 1 aldaar), noch de afbakening van bevoegd-heid tusschen inheemsche en gouvernementsrechtspraak (artikel 17
lid 2 aldaar), noch eenig ander deel dezer stof vermogen te wettigen.
Bestrijken en groepeeren van de heele inheemsche rechtspraak wil zeggen: zoowel de oudinheemsche rechtspraak overzien, als de later onzerzijds daarbij gevoegde rechtspraak van hoogere inheemsche rechtbanken. Het is loffelijk, dat artikel 25 de tegenstel-ling erkent; maar het staat op een ongelukkige plaats — moest vóór of naast artikel 1 komen —, en de bewoording van het artikel schept ernstige onzekerheid (een onzekerheid, door de toelichting nog vergroot), of bestaande dorpsjustitie in streken met gouverne-mentsrechtspraak — een onderwerp, waarvoor het departement van justitie zich is gaan interesseeren — voortaan als „inheemsche rechtspraak" zal gelden en onderworpen zal wezen aan gewestelijke regeling op den voet van dit artikel 25, ja dan neen. Eén blik in de bijzondere ordonnanties op inheemsche rechtspraak in aparte gewesten doet bovendien zien, eenerzijds hoe onzeker de grens tusschen echte en onechte inheemsche rechtspraak door artikel 25 zou worden — valt b.v. een rechtspraak als die van den oelèëbalang
1) B. v. Staatsblad 1926 no. 358, 1927 no. 227 artikel 84.
2) B. v. artikel 76 strafwetboek.
REGELING VAN DE INHEEMSCHE RECHTSPRAAK. 3 in Groot-Atjèh onder artikel 25 of onder artikel 1? —, en wijst
anderzijds de noodzakelijkheid uit om, als artikel 27 mocht ver-dwijnen, die bijzondere ordonnanties met het oog op dit artikel 25 te completeeren, b.v. die voor Bali door van dorps- en waterschaps-rechtspraak voortaan op een of andere manier gewag te maken.
Zoo als de stof nu geregeld wordt is verwarring te duchten.
Bestrijken van de heele inheemsche rechtspraak brengt alverder mede, dat men voor algemeene voorzieningen niet buiten dit ontwerp van 1928 behoeve te zoeken. Tot nog toe kende het staatsblad voor inheemsche rechtspraak twee algemeene voorzieningen: die van
1905 voor het verkenen van gratie van strafvonnissen door den landvoogd 1) , en die van 1926 en 1927 voor jurisdictie- (of, wil men, attributie-) geschillen tusschen inheemsche en gouvernements-rechtspraak 2). Men gelooft zijn oogen niet als men bemerkt, dat die twee hier allebei ontbreken; mocht dit wellicht samenhangen met den opzet dezer ordonnantie, die zich beperken wil tot in-heemsche rechtspraak in rechtstreeksch gebied en zwijgen van wat die rechtspraak raakt in haar geheel (dus mede binnen landschap-pen), dan wordt daardoor die opzet des te meer veroordeeld. Het bezwaar is te erger, nu het ontwerp, in plaats van op te sommen wàt vervalt en wàt voortleeft, er zich afmaakt met de bedenkelijke phrase van intrekking van alle strijdige bepalingen; een manier van wetgeven, die haar verwerpelijkheid uitenterna heeft bewezen.
Bij inheemsche rechtspraak op Java (landschappen), op Zuid-oost-Borneo, op Zuid-Celebes en elders is godsdienstige recht-spraak ingelascht; een godsdienstige rechtrecht-spraak, die natuurlijk buiten 134 lid 2 Indische staatsregeling valt. De helderheid eischt, die godsdienstige rechtspraak te noemen, en te doen uitkomen van welken regel haar bevoegdheid afhangt.
Het ontwerp betreft de inheemsche rechtspraak der „bevolking".
Afgezien van het theoretisch twistpunt nopens artikel 130 staats-regeling in verband met het oude artikel 109 lid l.regeeringsregle-ment s); blijkt in de practijk telkens inheemsche rechtspraak zich uit te strekken over vreemde oosterlingen *). Het ontwerp zwijgt.
2) Staatsblad 1926 no. 358, 1927 no. 227 artikel 84, 1927 no. 246.
3) Zie Staatsblad 1907 no. 205 artikel 2 lid 2.
4) Zie b. v. Adatrechtbundel 28, blz. 466.
4 REGELING VAN DE INHEEMSCHE RECHTSPRAAK.
Wat artikel 5 over ter plaatse niet-raheemsche Indonesiërs zegt, behoort in een beginartikel, en kan, zooals het hier staat, wederom alleen verbijsteren.
Artikel 27 rechterlijke organisatie dateert uit een tijd (1848), toen de inheemsche rechtspraak in Nederlandsch-Indië nog niet bekend of erkend was, en vloekt daardoor tegen de ontworpen ordonnantie. Men verzuimt het in te trekken.
Van de veertien gewesten, die inheemsche rechtspraak in recht-streeksch gebied kennen 1) , zijn er drie waar de inheemsche rechtspraak bij afzonderlijke ordonnantie ietwat uitvoerig geregeld is 2) , zijn er elf waarvoor bij afzonderlijke ordonnantie is vastgelegd dàt en in hoever er inheemsche rechtspraak geldt 3) , en is er geen enkel waar die rechtspraak zonder afzonderlijke ordonnantie is gelaten. Op welke gewesten ziet nu artikel 27 van het ontwerp, hetwelk de beraamde ordonnantie (op twee artikelen na) buiten toepassing houdt voor „rechtstreeks bestuurde gebiedsdeelen"
alwaar de inheemsche rechtspraak „bij afzonderlijke ordonnantie geregeld is"? Wat is het nut van een ordonnantie van algemeene strekking, die voor gewichtige streken juist weer niet geldt? Hadden niet veeleer de afzonderlijke ordonnanties zóó uitgedund moeten worden (zonder ongezond eenvormigheidsbejag), dat ze bij de algemeene regeling pasten? en hoe moet die arme zendeling, missionaris of gezaghebber uit zulk een wetgeving wijs worden?
En eindelijk: alwie met inheemsche rechtspraak te maken had, van nabij of uit de verte, weet, dat een aldoor terugkeerende zwarigheid deze is: welke verordeningen, gegeven voor gewesten waar inheemsche rechtspraak geldt, zijn zoowel voor justiciabelen dier rechtspraak als voor justiciabelen der gouvernementsrecht-spraak geschreven, — welke daarentegen raken uitsluitend de gouvernementsjusticiabelen? Artikel 21 lid 2 staatsregeling kan niet baten, zoover men te doen heeft met inheemsche rechtspraak in rechtstreeksch gebied; artikel 131 lid 5 kan niet baten, want het is juist telkens de vraag, of een gegeven verordening — b.v. op 1) Daarnaast staan, als no. 15, no. 16 en no. 17, de gouvernementen Jogjakarta, Soerakarta en Oostkust van Sumatra.
2) Atjèh, Westerafdeeling van Borneo (Pinoehlanden), en Bali en Lombok.
De toelichting ziet de rechtspraak in de Pinoehlanden voorbij.
3) Tapanoeli, Sumatra's Westkust, Benkoelen, Palembang, Djambi, Riouw, Zuider- en Oosterafdeeling, Manado, Celebes, Molukken en Timor.
/ v
REGELING VAN DE INHEEMSCHE RECHTSPRAAK. 5 heerendienst, op reispassen, op opium, op vervreemding van grond
door inlanders — beschouwd is als geheel of ten deele onder artikel 131 vallend. Een verordening op de inheemsche rechtspraak, in het jaar 1928 ingediend, die nalaat dit vraagpunt afdoende te beantwoorden — liefst door een complete opsomming in den trant der invoeringsverordening in staatsblad 1917 no. 497 —, schiet bedenkelijk te kort; een triomfante zin in de toelichting doet zien, dat men het punt van twijfel niet snapte.
III.
Ook het tweede doel van het ontwerp, bestaande toestanden te wettigen, komt maar ten deele tot zijn recht.
Met dankbaarheid wordt het beginsel der artikelen 1 en 25 erkend, waardoor bestaande gewestelijke regeling haar grondslag krijgt. Dat evenwel de regeling voor landschapsgebied onwettig wordt gelaten — zoowel voor landschappen buiten Java met lang contract, als (sinds de zelfbestuursregelen een gouvernementsbesluit werden) voor landschappen buiten Java met korte verklaring —, tempert de vreugd.
Ook de aangeboden wettiging echter geeft niet wat men gehoopt had. Artikel 28 handhaaft (a) alleen gewestelijke regeling in be-sluitvorm, en verlangt (b) dat binnen een half jaar alle gewestelijke bestuurshoofden met nieuwe regelingen komen krachtens .artikel 1.
Vervallen dus die talrijke voorzieningen — waaronder gewichtige —, die op circulaires of aanschrijvingen berusten? Acht de regeering alle bestuurshoofden in staat om, indien hun gewest nog geen samenvattende regeling van dit onderwerp bezit, haar in zes maanden gereed te krijgen? En verwacht de regeering geen taliooze vragen over wat artikel zooveel van de nieuwe ordonnantie betee-kent, en of het niet beter ware een afwijkende regeling toe te staan krachtens artikel 26? Brengt het ontwerp het tot ordonnantie, dan zijn veel bestuurshoofden niet te benijden.
De wettiging van het bestaande schiet almede te kort voor wat het toe te passen materieele recht aangaat. Vooreerst: de artikelen 17 en 18 behoorden burgerlijk en strafrecht niet uiteen te scheuren;
het is onnoodig. Artikel 17 lid 1 (voor materieel privaatrecht)
be-vat een ernstige leemte door niet het bestaan te herinneren van afwijkende ordonnanties en van afwijkende gewestelijke regelingen, gewettigd door artikel 1. Artikel 18 (voor materieel strafrecht) verzuimt het adatrecht voorop te stellen, verzuimt verband te leggen met wat artikel 10 „adatdelicten" noemt (men begrijpt wel, wat de regeering beoogt, maar zóó kan men het toch niet zeggen), gaat veel te ver in aanprijzing van het gouvernementsstrafrecht, en laat onzeker, in hoever het adatdelictenrecht beteekenis houdt voor andere oostersche punten dan de vraag, wat als delict en als straf geldt. Een artikel tot wettiging van adatprocesrecht voor zoover geen afwijkende regeling gesteld is, ontbreekt.
Artikel 24, over afzonderlijke fondsen „om de kosten der inheem-sche rechtspraak" te bestrijden, kan, wegens artikel 25, alleen op gouvernetwentsgelden zien, en schijnt dus in rechten strijd met de Indische comptabiliteitswet, die, behoudens afwijking bij of krach-tens een wet (van koning en staten-generaal), alle landsuitgaven en landsinkomsten op de centrale begrooting wenscht.
Ook had de vraag overwogen dienen te worden, of niet, nu voor een zoo gewichtig onderwerp het gewestelijk bestuurshoofd plein pouvoir krijgt, een bevoegdheid tot vernietiging wegens strijd met wet of algemeen belang aan den landvoogd moet worden voor-be-houden. Een welomschreven recht van vernietiging is trouwens voor de zelfstandigheid der gewestelijke regeling ver te verkiezen boven een onbeschreven stelsel van „aanwijzigingen" tot wijziging, emaneerend van Buitenzorg of van Batavia.
Is van amnestie of abolitie voor justiciabelen der inheemsche rechtspraak nooit sprake geweest? Moest daarvan niets gezegd worden, al ware het slechts om helder te maken, dat artikel 42 lid 3 staatsregeling niet slaat op hen?
IV.
Dat, in de derde plaats, de behoedzaamheid van het ontwerp te wenschen laat, erkent artikel 26. Het onderstelt immers, dat ach-teraf zal blijken, dat in een bepaalde streek de toepassing van deze nieuwe ordonnantie overwegend bezwaar oplevert, en dies het ge-westelijk bestuurshoofd gemachtigd zal moeten worden een
afwij-REGELING VAN DE INHEEMSCHE RECHTSPRAAK. 7 kende regeling vast te stellen. Dit is nu toch inderdaad de zaak op haar kop zetten; éérst dient gewestelijk geïnformeerd, of bepa-lingen dienstig en toepasbaar zijn, en pas daarna mag een ontwerp den volksraad worden aangeboden. Wat waarde trouwens zou de nieuwe tekst in het staatsblad hebben, als (a) alle rechtspraak in landschapsgebied wordt uitgezonderd, als (b) ingevolge artikel 27 in een aantal streken van rechtstreeksch gebied slechts twee van zijn artikelen gelden, en als. (c) ingevolge artikel 26 kans bestaat, dat in bepaalde streken afwijkende regels gelden die men uit het staatsblad niet gewaarwordt ?
Het ernstigst gebrek aan behoedzaamheid is wel, dat de artikelen 10-14, 17-19 en 22 een strenge scheiding van civiel en crimineel schijnen te gebieden.
Daarop volgt in schrikaanjaging de uitvoerigheid van artikel 19, over den vorm der rechtspleging: niet opgetrokken op ervaring, maar bedacht in een schrijfkamer. Hoe komt het ontwerp er toe bij de allereerste twee leden van artikel 19 den bestuurshoofden ils mogelijk voor te houden datgene wat ze bij voorkeur moeten nalaten, al. het reglement op het rechtswezen en zijn bewijsregels tot richtsnoer te stellen?
De artikelen 22 en 23 (over tarieven en tafelgeld) schijnen een aansporing tot gewestelijke wetgeving in den blinde.
Het laat zich betwijfelen, of de regeering de consequentie overziet van wat artikel 10 lid 2 bepaalt over berechting van adatdelicten en van zwaardere gouvernementsdelicten. De tweemaal voorkomende woorden „zooveel mogelijk" wijzen wel aan, dat het ontwerp de gevolgen van zijn voorschrift niet aandurft; dat voorbehoud „zoo-veel mogelijk" maakt de bepaling waardeloos als dwingend recht.
Niet minder laat zich betwijfelen, of de regeering de consequentie overziet van haar artikel 4 onder a, waardoor den justitiabelen ge-legenheid gegeven wordt zich aan de inheemsche rechtspraak in burgerlijke zaken te onttrekken. Het is een intricaat punt, waar-over verschillend kan worden gedacht; doch de toelichting geeft geen blijk de gevaren te zien van wat het ontwerp voorstelt. Welke waarborg is er, dat de Indonesiër, die voor een concreet doel prof i teeren wil van dit voorschrift, beseffen zal, wat de onderwer-ping daarnevens voor hem inhoudt? Het rechtsgeleerd onderwijs,
8 REGELING VAN DE INHEEMSCHE RECHTSPRAAK.
dat hem toegediend moet worden ingevolge artikel 5 der verorde-ning op vrijwillige onderwerping, zal de regeering zelf wel niet te hoog aanslaan.
Het ontwerp zou wijs doen door — onder de noodige, niet schaarsche, wijzigingen —' zich te beperken tot wat aangeroerd wordt in zijn artikelen, 1, 5-9, 25 en 28, onder toevoeging van wat in vroegere verordeningen over attributiegeschillen en gratie is gedecreteerd en van wat daarnevens gebaseerd kan worden op beproefde lessen der practijk.
V.
Nog een slotopmerking over de redactie. Goede wetsredactie • is waarlijk geen bagatelzaak; krioelde de justitieele wetgeving in Nederlandsch-Indië niet van onheldere en ingewikkelde redacties, de rechtsbedeeling zou er beter zijn.
Het ontwerp heeft allereerst behoefte aan samenvatting van bij-eenbehoorende artikelen in paragrafen. Dan alleen krijgt men van dit dertigtal bepalingen een overzicht.
Artikel 1 houdt in, dat het gewestelijk bestuurshoofd de hier-bedoelde inheemsche rechtspraak mag regelen. De artikelen 10 (lid
1), 11, 13, 15, 16, 18 en 19 noemen, soms nogal omstandig, punten die hij desgewenscht mag regelen. Wat beduiden al die nadere bepalingen? Behooren ze niet enkel thuis in de circulaire, waarbij zulk een staatsblad den bestuurshoofden wordt toegezonden?
De artikelen 1 en 25 kennen den hoofden van gewestelijk be-stuur regelingsbevoegdheid toe; daar het hier geen keuren (straf-verordeningen) geldt, zal, wegens de ongelukkige terminologie van staatsblad 1858 no. 17, die uitwerking dienen te geschieden bij
(legislatief) besluit. De artikelen 3, 5, 18, 19, 22, 23 en 24 vermelden zulke gewestelijke regelingen zonder te gewagen van den vorm — ze vallen dus blijkbaar onder artikel 1 —; doch de artikelen 8, 10, 11, 13, 15 en 16 decreteeren, dat het hoofd van gewestelijk bestuur bepaalde materies mag regelen „bij besluit".
Wat bedoelt die onderscheiden behandeling? Geldt nu voor die
„besluiten" het dwingend voorschrift van artikel 1 —' herhaald bij artikel 25, doch weer weggelaten bij artikel 26 — nopens af-kondiging in de Javasche Courant?
/ ƒ 3
REGELING VAN DE ÏNHEEMSCHE RECHTSPRAAK. 9 Vanouds ziet in Indië het woord „rechtbank" op een college,
„gerecht" op een enkelvoudig beslechter, „rechter" op beide. In 1902 was men helaas voor Tapanoeli en Sumatra's Westkust van dit practische spraakgebruik afgeweken; in Mei 1927 heeft men het in eer hersteld *). Waartoe komt artikel 2 van het ontwerp dit,
dertien maanden later, weer verstoren? Reeds artikel 3 geeft een bepaling, die bij artikel 2 niet past.
Zonderling is de redactie van artikel 3: ,.blijft bevoegd", en de zeven slotwoorden.
Het heeft geen nut op deze wijze voort te gaan. Springt men over naar het eind, dan verrast de term „voorschriften of ver-bodsbepalingen", in artikel 26, met een weinig treffende formule.
De duisterheid van de artikelen 27 en 28 kwam al ter sprake.
VI.
De slotsom kan geen andere wezen, dan dat het ontwerp over-nieuw in den smeltkroes dient te gaan, wil men niet een verordening in het staatsblad brengen die veel meer kwaad doet dan goed.
~1) Staatsblad 1927 no. 227 artikelen 1 en 18 , y ,/ •
|||lii!iil||llillllllii!inii[|||piiiiilit||IPiiiiil||piii Illlipiiiiiiililliiiiiiililliiiiiuillll