5.1 Inleiding
‘Juridische kwaliteit is onontbeerlijk voor de continuïteit van een rechtssysteem. Ze bepaalt in feite het normatieve gehalte van een samenleving en de continue-ring van een politieke discussie over de normen van een samenleving’.1
- C. Schuyt, 2002
In dit hoofdstuk staat het rechtsstatelijk perspectief – wat zich vertaalt naar juridi-sche kwaliteit – centraal. Het hoofdstuk geeft een verkennende en inventariserende beschrijving van elementen die ik in hun samenhang bezien van belang acht om uiteindelijk te kunnen spreken van juridische kwaliteit. Daarnaast beschrijft het op welke wijze de gevonden elementen (kunnen) worden geoperationaliseerd. Met deze instrumenten wordt concreet invulling gegeven aan de abstracte kwaliteits-elementen en kunnen de instrumenten tevens als kwaliteitsbevorderend en/of kwaliteitsverbeterend worden aangemerkt.
Zoals het begrip kwaliteit niet allesomvattend is en moeilijk te definiëren (dit is in hoofdstuk 3 reeds gebleken), zijn de kwaliteitselementen die een plaats krijgen in de analyse niet limitatief of uitputtend bedoeld. Zij vormen mijns inziens echter wel het conceptueel kader waarbinnen uitbreiding en/of aanpassing van de ele-menten en de instruele-menten, gelet op de dynamiek van het kwaliteitsbegrip, moge-lijk is. De volgorde die ik hanteer bij de beschrijving van de kwaliteitselementen is een tamelijk willekeurige; de plaats in de analyse duidt niet op een rangorde van importantie. Het ene element belangrijker achten dan het andere zou immers het belang van een of meerdere elementen miskennen; de ondergeschiktheid die daar-door wordt gesuggereerd zou duiden op een verminderde noodzaak van bepaalde elementen. Alle elementen geven tezamen – in de onderlinge samenhang – inhoud aan het begrip juridische kwaliteit.
Volgens respondenten is juridische kwaliteit op de eerste plaats te verstaan als de inhoudelijke kwaliteit van het (eind)product. Het juridisch perspectief richt haar focus daarmee grotendeels op de (kwaliteit van) vonnissen, arresten en andere rech-terlijke uitspraken en manifesteert zich aldus voornamelijk op microniveau. Uit deze benadering vloeit mijns inziens voort dat de juridisch-inhoudelijke kwaliteit op microniveau nauw verbonden is met de individuele rechterlijke kwaliteiten – voornamelijk in de zin van deskundigheid en vakmanschap.
Uit de vraaggesprekken met rechters blijkt onder meer, dat er binnen het juridisch kwaliteitsperspectief steeds accentverschuivingen zijn te constateren ten aanzien van de te onderscheiden elementen. Dit is voor een deel te verklaren uit het feit dat elementen sector-afhankelijk kunnen zijn, waardoor binnen een bepaalde sector van een gerecht het accent op een bepaald moment komt te liggen op elementen die te maken hebben met de eigen aard van de sector of omdat de samenleving daarom vraagt. Binnen de strafsectoren is er bijvoorbeeld de afgelopen tijd veel aandacht geweest voor een betere motivering van strafvonnissen.2 Om geen af-breuk te doen aan een eenduidig beeld over juridische kwaliteit, kan het bij de operationalisering van de kwaliteitselementen slechts gaan om nuanceverschillen tussen de verschillende sectoren. Als terugkerende elementen van juridische kwali-teit worden door respondenten onder andere genoemd: de onderbouwing van de uitspraak, snelheid binnen het primaire proces, onpartijdigheid en onafhankelijk-heid, consistentie en duidelijkheid.
Mede gelet op het bovenstaande kan vastgesteld worden dat elementen van juridische kwaliteit enerzijds hun oorsprong vinden in rechtsstatelijke en, daar uit voortvloeiende institutionele eisen en anderzijds voortkomen uit eisen die te ma-ken hebben met de juridisch-inhoudelijke professionaliteit. De elementen die ver-bonden kunnen worden aan het juridisch kwaliteitsperspectief vinden hun oor-sprong aldus hoofdzakelijk in het rechtsstatelijk domein. De instrumenten waarmee de verschillende elementen binnen dit kwaliteitsperspectief kunnen worden gerea-liseerd zijn daarmee te herleiden tot bronnen die (deels) afkomstig zijn uit dat do-mein. (Zie schema 3 op pagina 145 voor een weergave van de elementen en in-strumenten).
Dit hoofdstuk is als volgt ingedeeld: de paragrafen 5.2, 5.3 en 5.4 geven op respectievelijk macro-, meso- en microniveau een (theoretische) beschrijving van de elementen die bijdragen aan het conceptualiseren van het begrip juridische kwa-liteit. Daarnaast worden – waar mogelijk – een of meerdere instrumenten beschre-ven waarmee feitelijk uitvoering kan worden gegebeschre-ven aan de genoemde kwaliteits-elementen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een tussenbalans.
5.2 Juridische kwaliteit op macroniveau
De elementen die ik op macroniveau binnen het juridisch kwaliteitsperspectief wil onderscheiden zijn voor een belangrijk deel terug te voeren op artikel 6 EVRM en vinden daarnaast op onderdelen hun grondslag in de Grondwet en de procesrech-telijke wetten. Als rechtsstatelijk herleidbare elementen oftewel juridische kwali-teitseisen waaraan rechtspraak in een rechtsstaat moet voldoen, zijn met name van belang: de toegang tot de rechter, openbaarheid van rechtspraak en rechtspleging,
rechtseenheid, een onafhankelijke rechterlijke organisatie en snelheid – in de zin van redelijke termijn.3
In het vervolg van deze paragraaf worden de hierboven genoemde elementen beschreven, in een theoretisch kader geplaatst en zo mogelijk wordt aangegeven met welke instrumenten de kwaliteitselementen kunnen of reeds worden geopera-tionaliseerd.
5.2.1 Onafhankelijkheid van de rechterlijke organisatie als geheel van rechterlijke colleges In de Grondwet zal men tevergeefs zoeken naar het woord onafhankelijkheid en is de rechterlijke onafhankelijkheid slechts in beperkte zin gewaarborgd; in de artike-len 116 en 117 wordt alleen de rechtspositionele onafhankelijkheid beschermd. In de woorden van de memorie van toelichting geeft de bepaling van artikel 117 Gw ‘de basis voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht’.4 Verdere bepalingen die de onafhankelijkheid kunnen waarborgen ontbreken in de Nederlandse Grondwet. Daar staat tegenover dat artikel 6 EVRM in algemene zin het recht op geschillenbeslechting door een ‘onafhankelijk en onpartijdig gerecht’ waarborgt. De reikwijdte van artikel 6 EVRM is daardoor aanzienlijk ruimer. Volledigheids-halve zij opgemerkt dat ook artikel 14 IVBPR het recht op berechting door een onafhankelijke en onpartijdige rechter waarborgt. Aangezien het IVBPR terzake echter geen ruimere reikwijdte heeft, blijft het IVBPR hierna buiten beschouwing. Niet alleen artikel 6 EVRM stelt de eis van onafhankelijke rechtspraak. Ook uit het beginsel van de machtenscheiding vloeit het rechtsstatelijk vereiste van rechter-lijke onafhankelijkheid voort. Op macroniveau is het vereiste van onafhankelijk-heid te beschouwen als de constitutionele onafhankelijkonafhankelijk-heid.5 Dit betreft de onaf-hankelijke positie van de rechterlijke macht als geheel ten opzichte van de andere staatsmachten.6 Dat houdt in dat de regering niet bevoegd is tot het geven van aanwijzingen aan individuele rechters en rechterlijke colleges over hun taakvervul-ling en de wijze waarop ze moeten beslissen in zaken die aan hun jurisdictie zijn onderworpen.7 Ook dient elke vorm van ondergeschiktheid, in het bijzonder aan de uitvoerende macht, bij de uitoefening van de rechterlijke functie te ontbreken. De rechterlijke onafhankelijkheid is met behulp van wettelijke instrumenten geregeld en verankerd, maar als een rechter niet beschikt over de middelen om zijn
3 Volgens de Commissie-Leemhuis zijn onpartijdigheid, rechtsgelijkheid en afdoening binnen redelijke termijnen de klassieke juridische kwaliteitswaarden, Rechtspraak bij de tijd 1998, p. 55-56.
4 Kamerstukken II 1979/80, 16 162, nr. 3, p. 19.
5 In navolging van onder andere de Commissie-Leemhuis in het rapport Rechtspraak bij de tijd 1998 en Franken 1997.
6 Uit hoofdstuk zes van de Grondwet blijkt dat bepalingen betreffende de rechterlijke macht vooral betrekking hebben op het orgaancomplex, nader omschreven in de Wet op de rechter-lijke organisatie. Welke gerechten tot de rechterrechter-lijke macht behoren, beslist ingevolge het eerste lid van artikel 116 Grondwet de wetgever. Zie hierover o.a. Bax 2000, p. 517-555.
werk naar behoren te doen en de kwaliteit van de (werk)processen en manage-mentstructuren niet voldoende zijn verankerd binnen de organisatie, dan is rechter-lijke onafhankelijkheid wel in theorie gewaarborgd, maar niet in de praktijk! De Minister van Justitie formuleerde het in zijn nota ‘Naar een slagvaardiger rechtsple-ging’ als volgt: ‘Behoud van slagvaardigheid vraagt om een eigentijds stelsel van rechtspraak dat aan de rechter alle nodige faciliteiten biedt om zijn door de (Grond)wetgever opgedragen taak goed te kunnen uitoefenen.’8 Een interessante vraag die zich hierbij – in het licht van de centrale onderzoeksvraag – opwerpt is: Wie beslist of een rechter ‘naar behoren’ kan werken met de aan hem ter beschik-king gestelde middelen: de Minister van Justitie, de Raad, het bestuur van een gerecht of de individuele rechter?9
Onafhankelijkheid van de rechterlijke organisatie ten opzichte van de andere staatsmachten betekent ook onafhankelijkheid van beheer. De onafhankelijkheid van beheer is met het instellen van de Raad gerealiseerd (zie hierover hoofdstuk 2 en 8).
5.2.2 Snelheid in de zin van redelijke termijn
Spreken over snelheid van rechtspraak – als rechtsstatelijke eis – roept vaak de asso-ciatie op met het adagium: ‘Justice delayed is jusitice denied’. Dat snelheid een belangrijk element van kwaliteit is waaraan rechtspraak moet voldoen, wordt al geruime tijd vrij algemeen erkend.10 Snelheid van rechtspraak krijgt in de literatuur en in de dagelijkse juridische praktijk veel en veelvuldig aandacht, en staat hoog op de politieke agenda.11 De justitiebegroting 2004 laat zien dat onder meer prioriteit wordt gegeven aan het hebben of bereiken van acceptabele doorlooptijden.12
Omdat het macroniveau mede duidt op de piramide van rechtspraak (eerste aanleg, hoger beroep en cassatie), relateer ik het element snelheid binnen het rechtsstatelijk perspectief aan de redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM. Alhoewel ook zonder de artikelen 6 en 13 EVRM een verplichting tot berechting binnen een redelijke termijn wel gevoeld zou worden, heeft de Nederlandse staat – door als partij toe te treden tot het EVRM – expliciet de verplichting op zich
8 Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 10.
9 Over de vraag wie de verantwoordelijkheid draagt voor het kwaliteitsgehalte van rechtspraak en rechtspleging zie hoofdstuk 9.
10 Volgens Scheltema is het rechtsgevoel meer gebaat bij een snelle oplossing van procedures. Snelheid stimuleert het rechtsgevoel beter dan nog een extra herkansing, aldus Scheltema. Hij pleit dan ook voor twee rechterlijke instanties en is er voorstander van om de functie van de Hoge Raad opnieuw te definiëren. Zijn idee heeft zowel betrekking op strafzaken, als op civiele en belastingzaken. Financieel Dagblad, 10 januari 2003.
11 Een kleine greep uit de literatuur: Klap en Widdershoven 1998, p. 191-200; Van Eijk 1998, p. 245-254; Barendrecht 1994, p. 837-843; Trema wijdde in 1999 een special aan snelheid, ‘Tij-digheid van rechtspraak’, Trema-special, nr. 10a, 1999; Ten Kate 2001, p. 303-308; Rutgers en Bröring 1999 en Jansen 2000.
12 Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2004,
nomen zijn rechtssysteem zodanig in te richten dat de rechterlijke instanties kun-nen voldoen aan de in artikel 6 en 13 EVRM neergelegde minimumgaranties.13 De staat is aldus verplicht zijn rechtspraak zo te organiseren dat berechting binnen redelijke termijn, in de zin van artikel 6 EVRM, in de regel verzekerd is.14 Over-belasting van het rechterlijk apparaat of van een bepaalde in de procedure betrok-ken instantie vormt alleen een verzachtende omstandigheid indien en voorzover het een tijdelijke situatie betreft en de overheid ten spoedigste de vereiste maatre-gelen ter opheffing daarvan heeft getroffen. Derhalve kan de staat zich niet beroe-pen op een structurele of voorzienbare overbelasting of onderbezetting, bijvoor-beeld ten gevolge van bezuinigingsmaatregelen, aldus het EHRM.15 Hieruit volgt dat het een taak van de staat is om in te grijpen wanneer sprake is van situaties van structurele achterstand bij gerechten. Ik denk dan met name aan (historisch ge-groeide) werkvoorraden die bijvoorbeeld met een tijdelijke uitbreiding van de personele capaciteit weggewerkt kunnen worden.
Snelheid wordt door actoren (justitiabelen, de advocatuur, de rechters zelf en vanzelfsprekend ook de samenleving) in het juridische speelveld van groot belang geacht. Het rapport Rechtspraak en rechtshandhaving: maatschappelijke effecten van verbe-tering uit 1998 beoogt na te gaan wat de maatschappij de belangrijkste knelpunten bij rechtspraak en rechtshandhaving vindt, wat het voortbestaan van die knelpunten de maatschappij kost en welk voordeel wij allemaal bij het verdwijnen van die ‘mankementen’ zouden hebben. Uitkomsten laten onder andere zien dat de lengte van procedures als ernstig probleem wordt ervaren.16 Dit is slechts één van de vele voorbeelden van rapporten, beleidsstukken, jaarverslagen en jaarplannen van ge-rechten en de Raad die voor een deel in het teken staan van het streven naar een snellere rechtspraak.17
Door op het macroniveau snelheid te verstaan als rechtsstatelijke eis in de zin van redelijke termijn, is het te beschouwen als een element van juridische kwali-teit.18
13 Zie EHRM 6 februari 1976, Publ. ECHR, Series A, vol. 20 (Swedish Engine Drivers’ Union) waar het Europees Hof voor de Rechten van de mens uitsprak dat het EVRM voorschrijft dat de verdragsstaten de bepalingen van dit verdrag in hun nationale recht moeten naleven. Hoe de vereiste tenuitvoerlegging in de nationale rechtsorde gerealiseerd wordt, wordt aan het nationa-le, constitutionele recht van de staten overgelaten.
14 Voor een onderzoek naar criteria die gehanteerd worden bij de beoordeling of een termijn als redelijk is aan te merken, welke factoren een rol kunnen spelen en welke door de rechter wor-den meegewogen bij diens oordeel omtrent de redelijkheid van de termijn zie Jansen 2000.
15 EHRM 6 mei 1981, Buchholz tegen Duitsland, Series A, vol. 42, NJ 1987, 827 m.nt. P. van Dijk.
16 Rechtspraak en rechtshandhaving 1998.
17 Zonder volledig te zijn noem ik hier: Agenda voor de rechtspraak 2002-2005; Jaarplan voor de
rechtspraak 2003; Kabinetsstandpunt Evaluatie Awb, Kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46; Rechtspraak bij de tijd 1998; Eshuis 1998 en Jaarverslag van de rechtspraak 2002.
18 Uiteraard komt snelheid zeker ook ter sprake binnen het bestuurlijk-organisatorisch en het dienstverlenend kwaliteitsperspectief.
5.2.2.1 Instrumenten en redelijke termijn
Welke (juridische) instrumenten zijn er op macroniveau voorhanden om te be-werkstelligen dat rechtspraak en rechtspleging binnen een redelijke termijn kan geschieden? Kan het vereiste van de redelijke termijn in rechterlijke procedures bijvoorbeeld worden nageleefd met behulp van landelijke procesregelingen? Hier-bij valt met name te denken aan de landelijke Procesregeling bestuursrecht (laatste-lijk aangepast en gewijzigd in Procesregeling bestuursrecht 2008) en het lande(laatste-lijk reglement voor de civiele rol bij de rechtbanken.19 De Procesregeling bestuursrecht is een modelregeling oorspronkelijk vastgesteld in het landelijk overleg voorzitters sectoren bestuursrecht op 10 februari 1999 en geeft richtlijnen voor het behandelen van bestuursrechtelijke zaken.20 Door de procesregeling ontstaat op het vlak van procestermijnen en termijnbewaking duidelijkheid. Partijen in een bestuursrechte-lijk geding weten zodoende wat zij van de rechter op dit punt kunnen verwachten. Ook het landelijk reglement voor de civiele rol bij de rechtbanken geeft zoge-naamde normtijden en beoogt daarmee – naast uniformiteit in de wijze van proce-deren – een bijdrage te leveren aan een verkorting van de doorlooptijden van de civielrechtelijke procedure tot twaalf maanden of minder.21 Om deze verkorting te bewerkstelligen worden in de regeling niet alleen aan partijen duidelijke termijnen gesteld voor het verrichten van proceshandelingen, maar ook aan de rechtbanken zelf.22
Leveren deze regelingen ook het beoogde resultaat? Leidt bijvoorbeeld de Pro-cesregeling bestuursrecht tot kortere procedures? De Jong laat in zijn proefschrift zien dat procedures in eerste aanleg bij de bestuursrechter lang duren.23 Uit zijn onderzoek komt naar voren dat de werkvoorraad de belangrijkste oorzaak is van vertraging binnen een rechtbank. Hoe groter de werkvoorraad in verhouding tot de grootte van de rechtbank is, des te langer duren de beroepsprocedures bij die rechtbank.24 De oplossing is volgens hem dan ook niet gelegen in het stellen van een wettelijke beslistermijn voor de rechter maar veeleer in het zoeken naar moge-lijkheden om de werkachterstanden op een efficiënte manier weg te werken.25 Ik deel deze opvatting van De Jong maar ten dele, een nuancering is op zijn plaats. Wettelijke regelingen zullen inderdaad minder effectief zijn als je niet éérst de
19 Stcrt. 2008, nr. 114, resp. Stcrt. 2007, nr. 29.
20 Widdershoven 1999, p. 360-363.
21 Dit landelijk reglement is tot stand gebracht onder leiding van het projectteam ‘Uniformering en en versnelling van de Civiele Procedure’ in het kader van het PVRO. Voor een inhoudelijke bespreking van het rolreglement zie Wesseling-van Gent 2001, p. 135-150.
22 Zodoende kunnen de landelijke Procesregeling en het landelijk rolreglement ook worden beschouwd als instrument om de snelheid van procedures op mesoniveau te bevorderen.
23 De Jong 2004.
24 De Jong 2004, p. 197.
25 Alleszins geen nieuw geluid. In een notitie inzake termijnen voor bestuur en rechter werd in 2000 al gesteld dat de oplossing voor het probleem van de lange duur van procedures bij het be-stuur en de rechter veeleer moet worden gevonden in organisatorische en kwaliteitsbevorderen-de maatregelen en niet in het bekorten van beslistermijnen of het in kwaliteitsbevorderen-de wet opnemen van een algemeen geldende rechterlijke beslistermijn, Kamerstukken II 2000/01, 27 461, nr. 1, p. 14.
werkvoorraad hebt aangepakt. Op het moment dat werkachterstanden zijn ingelo-pen kunnen procestermijnen en (nieuwe) wettelijke regelingen, die bijvoorbeeld beogen procedures te vereenvoudigen (zie hierover paragraaf 5.2.4.1) en aldus bijdragen aan een snellere afhandeling van zaken, een oplossing bieden.26 Voor wat betreft het zoeken naar mogelijkheden om de werkachterstanden weg te werken refereer ik hier – vooruitlopend op hoofdstuk 6 – aan de zogenaamde ‘Vliegende Brigade’ die een aantal jaren haar diensten heeft bewezen bij het in een relatief kort tijdsbestek wegwerken van (een deel van) de werkvoorraad.27 Dat met name ook instrumenten binnen het bestuurlijk-organisatorisch kwaliteitsperspectief in dit kader een belangrijke rol spelen is evident.28
5.2.3 Rechtseenheid als rechtsstatelijk element
De term rechtseenheid kan uitgelegd worden als het consistent en uniform toepas-sen van rechtsregels.29 Rechtseenheid in de zin van de zorg dat in de rechtspraak aan regels van geschreven en ongeschreven recht een gelijke uitleg en in dezelfde gevallen een daarmee overeenkomende toepassing worden gegeven.30 Consistentie in rechterlijke uitspraken is noodzakelijk om de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid van burgers te garanderen.31 Dit zijn belangrijke rechtsstatelijke elementen en mi-nimumeisen die, geplaatst in het groter geheel van elementen, maken dat men kan spreken van juridische kwaliteit op macroniveau. Gelet op het stelsel van hoger beroep en cassatie, zal eenheid van rechtspraak op macroniveau echter pas na ver-loop van tijd kunnen ontstaan. Eerst nadat verwante zaken met enige herhaling aan een eerste rechterlijke instantie zijn voorgelegd en er uiteindelijk ook in hoger beroep en cassatie is gegaan, zal de rechtseenheid tot ontwikkeling kunnen komen. Er ontstaat dan vaak een (onvermijdelijke) periode waarin verschillende gerechten van eerste aanleg in vergelijkbare gevallen tot verschillende motiveringen en uit-komsten komen. Een vaak gehoorde opvatting in het (bestuursrechtelijk) onder-zoek ‘Eenheid van rechtspraak’ is dat het streven naar rechtseenheid een groot goed
26 Rechtbank Maastricht bijvoorbeeld, zegt over normtijd in relatie tot werkvoorraad het volgen-de: ‘(...) Dat neemt niet weg dat er in de bestuurssector en in de civiele sector nog steeds sprake is van een te hoge werkvoorraad. Die werkvoorraad staat er aan in de weg dat voor alle zaken de normtijden in de respectievelijke (landelijke) procesregelingen worden gerealiseerd.’
Jaarver-slag rechtbank Maastricht 2003.
27 De Vliegende Brigade is per 1 januari 2007 opgeheven. Hierover meer in hoofdstuk 6, paragraaf 6.2.1.
28 Ik kom hier in hoofdstuk 6 nog uitgebreid(er) op terug in het kader van onder andere werkpro-cessen en doelmatige rechtspleging.
29 Zie bijvoorbeeld Timmermans 2003, p. 109-138 en Van Erp, Langbroek, Verberk en Widders-hoven 2001, p. 3.
30 Zie Bekker en Van Kreveld 2003.
31 Is recht voorspelbaar? Combrink beantwoordt deze vraag positief. Door jurimetrisch onderzoek neemt het inzicht in en de voorspelbaarheid van het rechterlijk beslissingsgedrag toe en draagt dit bij tot een grotere rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, aldus Combrink. Zij stelt voorts dat de jurimetrie de sleutel zou kunnen zijn om te achterhalen hoe vage wetstermen in de praktijk worden ingevuld, Combrink-Ruiters 2000, p. 151-155.
is, maar dat het belang van rechtsontwikkeling hierdoor niet in het gedrang moet