‘Als door niet-bijdetijdse organisatiemethoden de rechtspraak dreigt dicht te slibben, waardoor veel justitiabelen lang tot zeer lang moeten wachten op een uitspraak, dan is daarbij een rechtswaarde in geding. In elke professionele orga-nisatie dreigt een conflict tussen professionals en beheerders, tussen de oorspron-kelijke beroepswaarden en de financiële middelen. Een vergelijking met univer-siteiten en ziekenhuizen ligt hier voor de hand.(...) Echter de nieuwere inzichten in de beroepsethiek en in de sociologie van de vrije beroepen laten te-genwoordig juist zien dat een goed beheer van de organisatie een vanzelfspre-kend onderdeel geworden is van de moderne professionaliteit.’1
6.1 Inleiding
‘... er valt nog veel te winnen bij een moderne bedrijfsvoering (...). Stevig ma-nagement is echt hard nodig’.2
In dit hoofdstuk staat het bestuurlijk-organisatorisch kwaliteitsperspectief centraal. Er wordt een analyse gemaakt en een (theoretische) beschrijving gegeven van ele-menten waarvan gezegd kan worden dat deze bepalend zijn voor de bestuurlijk-organisatorische kwaliteit. In het verlengde daarvan worden de instrumenten geïn-ventariseerd die kunnen bijdragen aan het operationaliseren en/of verbeteren van de betreffende elementen. Daarmee wordt aan het analysemodel tevens een prak-tisch kader toegevoegd. Dit hoofdstuk geeft aldus een beschrijving van de (kwali-teits)elementen en instrumenten op macro-, meso- en microniveau binnen het be-stuurlijk-organisatorisch perspectief. (Voor een overzicht zie schema 4 op p. 208.)
In het kader van het rechtsstatelijk kwaliteitsperspectief is in hoofdstuk 5 een aantal – in hoofdzaak normatieve – eisen waaraan rechtspraak moet voldoen, ge-analyseerd en besproken. Die eisen zijn voor het merendeel gerelateerd aan rechts-statelijke beginselen en zijn, een enkel element daargelaten, uitgewerkt in de Grondwet en met name het EVRM. De elementen binnen het bestuurlijk-organisatorisch perspectief, vinden hun grondslag voornamelijk in de organisatie-kunde. Hierbij spelen vragen met betrekking tot onder andere het besturen van het gerecht (waaronder het leidinggeven aan professionals), het doelmatig aanwenden van middelen, de werving, selectie en opleiding van rechters en de wijze waarop
1 Schuyt 2002, p. 273-277.
2 Aldus Bert Koster, directeur beheer rechtbank Amsterdam in: ‘Onder rechters’, Het Volkskrant-magazine, 9 december 2000.
een gerecht de behandeling van zaken het beste kan organiseren – het procesbe-heer. Ook binnen het bestuurlijk-organisatorisch perspectief is de professionele, dienstverlenende organisatie het uitgangspunt.3
Met Koers ben ik van mening dat het bij de bestudering van en het doen van onderzoek naar rechtspraak en rechterlijke organisatie, van belang is deze niet al-leen maar vanuit de juridische discipline – de rechtswetenschap – te benaderen.4 Met name als het gaat om beleid, management en dienstverlening kan men niet (meer) om beoefenaars en beoefening van andere relevante niet-juridische discipli-nes heen. Te denken valt bijvoorbeeld aan input met een empirische component, vanuit disciplines als bestuurskunde, organisatiekunde en de sociale wetenschap-pen.5
De discussienota over de derde fase van de herziening van de rechterlijke orga-nisatie stelt dat er tot ongeveer 1985 bij de gerechten weinig aandacht was voor het bestuur en beheer, alsook voor heroriëntatie op het eigen functioneren in relatie tot de buitenwereld.6 Het eindrapport van de Stuurgroep onderzoek functioneren rechterlijke organisatie (OFRO) was in dit opzicht een trendbreuk.7 Het rapport pleitte voor aandacht voor het functioneren van de rechtspleging op het niveau van de afzonderlijke gerechten. Management is een specialisme geworden, zo stelt de stuurgroep.
Dat er iets diende te veranderen met betrekking tot organisatieprocessen, het besturen van de gerechten en het inrichten en uniformeren van bijvoorbeeld werkprocessen is al geruime tijd niet alleen een algemeen gevoelen binnen de rech-terlijke organisatie, maar wordt ook daadwerkelijk ter hand genomen.8 Of zoals verwoord door Asser: ‘(...) De rechter komt uit zijn traditioneel teruggetrokken positie tevoorschijn. Het gaat vooral om de doeltreffendheid, de efficiëntie van de rechtspleging en op dat terrein moet de rechter laten zien wat hij doet en wat hij kan en wat hij zou kunnen. Processen moeten hun doel bereiken, ze moeten effi-ciënt verlopen en de rechter moet voor een en ander zorgen.’9 Onder invloed van
3 Zie hiervoor hoofdstuk 2.
4 Koers 1999, p. 32.
5 Langbroek (1995, p. 323-327) pleit, in het verlengde van de veranderingen in de rechterlijke organisatie, voor het ontwikkelen van een rechtsplegingskunde; zoals de bestuurskunde de afge-lopen veertig jaar ten dienste van het openbaar bestuur en de openbare meningsvorming ten aanzien van het openbaar bestuur tot ontwikkeling is gekomen. Hij formuleerde in 1995 een aantal interessante doelstellingen van een rechtsplegingskunde.
6 Keuzen voor de bestuursrechtspraak 2001. Zie bijvoorbeeld ook Van Dijk en Lauwaars 2003, p. 121-132.
7 Advies aangaande de werkbelasting van de gerechten en het onderzoek naar de organisatie van de gerechten en de parketten, Den Haag 1986. Zie hiervoor hoofdstuk 1.
8 Hierover is in het verleden binnen allerlei verbanden al ruimschoots gediscussieerd. Zie o.a. Programmaplan PVRO 1999; Rechtspraak bij de tijd 1998; Ten Berge 1998, p. 21-40 en Contou-rennota modernisering rechterlijke organisatie 1998. Ook de jaarverslagen van de gerechten en de jaar-plannen van de Raad getuigen van concrete jaar-plannen ten aanzien van kwaliteitselementen bin-nen het bestuurlijk-organisatorisch perspectief. Hoe de Raad hier uitvoering aan geeft, komt in hoofdstuk 9 aan de orde.
diverse vernieuwingsprojecten is binnen de gerechten een bewustwording gegroeid van een gezamenlijke verantwoordelijkheid ten aanzien van het rechterlijk pro-duct.10 De analyse met betrekking tot het hoe en waarom van deze veranderende inzichten is uitvoerig uiteengezet in hoofdstuk 2.
Het PVRO heeft destijds, bij de aanvang van het project in 1999, vier hoofd-doelstellingen geformuleerd met het oog op het versterken van de maatschappelijke positie van de rechterlijke macht: het versterken van het bestuur, het verbeteren van de (werk)processen, het verbeteren van het personeelsbeleid en het ontwikke-len van de externe oriëntatie.11 In verband met de realisatie van deze doelstellingen zijn volgens Bevers de wijze waarop en de mate waarin rechters en gerechts-ambtenaren met elkaar samenwerken en hun werkprocessen op elkaar afstemmen van groot belang voor de kwaliteit van de organisatie en van het rechterlijk pro-duct.12 Er is op het terrein van (gerechtelijke) samenwerking en stroomlijning in de afstemming van de werkprocessen weliswaar al het nodige werk verricht, maar verbetering en een stevige regie op de uitvoering blijft geboden.13
Nadat in onderstaande subparagraaf kort stil is gestaan bij een theoretische be-schouwing over de structuur van een organisatie, worden achtereenvolgens in de paragrafen 6.2, 6.3 en 6.4 op respectievelijk macro-, meso- en microniveau de elementen en instrumenten beschreven die deel uitmaken van het bestuurlijk-organisatorisch perspectief. Het is niet bedoeld als een uitputtende beschrijving. Ik heb echter wel geprobeerd te kiezen voor de meest relevante elementen die in hun samenhang de bestuurlijk-organisatorische kwaliteit vorm kunnen geven. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 6.5 afgerond met een tussenbalans. De elementen en instrumenten zijn voorts op p. 208 schematisch weergegeven.
6.1.1 Intermezzo; de structuur van een organisatie
Rechtspraak en rechtspleging vinden plaats in een organisatorisch verband. Uit literatuur over organisatievormen en organisatiekunde valt op te maken dat het ontwerpen van en het functioneren van effectieve organisaties zeer gecompliceerd is.14 Mintzberg definieert de structuur van een organisatie als het totaal van de ver-schillende manieren waarop het werk in afzonderlijke taken is verdeeld en de wijze waarop deze taken vervolgens worden gecoördineerd.15 Hij onderscheidt
10 Voor een overzicht van de verscheidenheid aan vernieuwingsprojecten verwijs ik naar hoofd-stuk 1, paragraaf 1.2.4 en hoofdhoofd-stuk 2.
11 Programmaplan PVRO 1999.
12 Bevers 2004.
13 Op de instrumenten samenwerking (in hoofdstuk 5, paragraaf 5.3.3 geïntroduceerd als instru-ment ter bevordering van het kwaliteitseleinstru-ment rechtseenheid binnen het juridisch kwaliteits-perspectief) en werkprocessen wordt in resp. de paragrafen 6.3.6.1 en 6.3.5.1 nog nader inge-gaan.
14 Het scala aan literatuur op dit terrein is behoorlijk groot. Ik noem hier slechts: Mintzberg 1979 en Melcher 1976.
gens vijf coördinatiemechanismen: onderlinge aanpassing (informele communica-tie), direct toezicht (leiderschap), standaardisatie van werkprocessen, standaardisatie van output en standaardisatie van vaardigheden van de werknemers. Deze zijn on-derling min of meer verwisselbaar maar worden meestal in een combinatie van alle vijf mechanismen gebruikt. Standaardisatie van vaardigheden leidt volgens Mintz-berg indirect tot hetzelfde resultaat dat standaardisatie van werkprocessen direct bereikt: de controle en coördinatie van het werk.
De rechterlijke organisatie is, in de terminologie van Mintzberg, te kenschetsen als een professionele bureaucratie. Het werk is ingewikkeld, dus moeten de uit-voerders daar rechtstreeks zeggenschap over hebben. Het primaire coördinatie-mechanisme is dan ook de standaardisatie van vaardigheden. Om goed te functio-neren is de organisatie afhankelijk van de vaardigheden en de kennis van haar beroepskrachten. In de professionele bureaucratie is het moeilijk om terug te vallen op de andere vormen van standaardisatie. De werkprocessen zelf, met name die van de professionals (de rechters), zijn te ingewikkeld om rechtstreeks te standaardise-ren. Ook de output van professioneel werk – de rechterlijke uitspraak – kan niet gemakkelijk worden gemeten en leent zich derhalve niet voor standaardisatie. Daarom kunnen professionele bureaucratieën maar tot op zekere hoogte terugval-len op de formalisatie van professioneel werk of op systemen om dit te plannen en te controleren, aldus Mintzberg.16 Dat het gebruik van dergelijke systemen en in-strumenten door leidinggevenden binnen professionele organisaties niet of nauwe-lijks werkt, wordt ook door anderen verdedigd. In paragraaf 6.3.1 zal dit in de context van leidinggeven en professionals aan een nadere beschouwing worden onderworpen.
6.2 Bestuurlijk-organisatorische kwaliteit op macroniveau
‘Vergeleken met de gewone ambtenaar, die geïmplanteerd is in de uitvoerende macht, die, als hij niet voldoet aan de wensen van zijn chef kan worden overge-plaatst en wiens beslissingen niet zelden slechts de uitvoering betekenen van wat instanties boven hem beslist hebben, neemt de magistraat zelf zijn beslissingen, niet onderworpen daarbij aan enig toezicht, bevel of hiërarchie’,
aldus beschreef Remmelink de rechter in 1995.17 Deze visie is lange tijd de heer-sende opvatting geweest. De laatste jaren zien we echter dat er binnen de rechter-lijke organisatie een bewustwordingsproces is opgetreden, waarbij de rechtspreken-de macht niet alleen oog heeft voor het eigen, individuele rechterswerk. Er heeft een, weliswaar nog bescheiden, omslag plaatsgevonden waardoor (individuele)
16 Mintzberg 1979.
rechters ‘omgevingsbewust’18 worden en steeds meer aandacht krijgen voor aspec-ten met betrekking tot het (organisatorisch) functioneren van de rechterlijke orga-nisatie, de gerechten en met name de sector waarbinnen men werkzaam is.19 Be-langrijk aspect is ook dat daar waar voorheen beslissingen binnen de rechterlijke organisatie in organisatorische aangelegenheden vaak langs informele weg werden genomen20, deze sinds 1 januari 2002 een inbedding hebben gekregen in de Wet RO.21 Op deze wijze krijgen gerechtsbesturen (formele) instrumenten in handen om de organisatie systematisch en professioneler te gaan besturen.
Mensen, middelen, een evenwichtige toedeling daarvan binnen de rechterlijke organisatie en het ten uitvoer kunnen brengen van kwaliteitszorg ten aanzien van het proces, het product en de dienstverlening zijn de meest essentiële elementen op het macroniveau. Met behulp van instrumenten als de wijze van financiering van de rechtspraak, werving, selectie, opleiding en benoeming van rechters en een kwaliteitsmeetsysteem voor de rechterlijke organisatie kan uitvoering worden ge-geven aan genoemde elementen. In het vervolg van deze paragraaf wordt de analy-se met betrekking tot de elementen en instrumenten betreffende de bestuurlijk-organisatorische kwaliteit op macroniveau verder uitgewerkt.
6.2.1 Adequate toerusting;
doelmatig aanwenden van mensen en middelen
Het in voldoende mate kunnen beschikken over mensen en middelen is een belang-rijk element binnen het bestuurlijk-organisatorisch perspectief. Een organisatie, dus ook een professionele, dienstverlenende organisatie als de rechterlijke organisatie, valt of staat met de ruimte die er is om de juiste mensen de juiste plaats te laten be-zetten met gebruikmaking van de benodigde middelen.22 Voor elke zaak die zich aandient, zal de rechterlijke organisatie voldoende middelen ter beschikking moeten hebben om een kwalitatief goed product te kunnen realiseren. Dit is hoofdzakelijk een budgettaire aangelegenheid. Het zo effectief en efficiënt mogelijk aanwenden
18 Hiermee bedoel ik dat rechters zich meer en meer realiseren dat ze onderdeel uitmaken van een breed proces dat mede door anderen wordt gedragen en uitgevoerd. Dat de totstandkoming van het uiteindelijke product mede afhankelijk is van het goed functioneren van andere medewer-kers. Maar ook dat rechters meer oog krijgen voor de werkomgeving en de werksfeer van ge-rechtsambtenaren.
19 Over landelijke projecten en initiatieven die zijn gestart door rechters en gerechten is, in het kader van de modernisering van de rechterlijke organisatie, reeds gesproken in hoofdstuk 2.
20 Zie over deze in de praktijk gegroeide en aanvaarde overlegstructuur en de ontwikkelingen dienaangaande hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.3.
21 De inwerkingtreding van de Wet Organisatie en bestuur gerechten heeft hiertoe de wettelijke basis gecreëerd. Zie met name afdeling twee van hoofdstuk twee van de Wet RO waarin voor het bestuur van een gerecht taken en bevoegdheden zijn neergelegd.
22 In de jaarverslagen 2003 en 2004 van de gerechten valt met enige regelmaat te lezen dat ge-rechtsbesturen zich door bezuinigingen genoodzaakt zien de instroom van nieuwe rechters te beperken en vacatures slechts gedeeltelijk in te vullen. En toch maakt men, ondanks die terug-gang in de personeelsbezetting, in een aantal gevallen gelijktijdig melding van een groei in het aantal afgedane zaken – ‘Meer met minder’! Dus ergens lijkt nog winst te behalen.
van voldoende mensen en middelen speelt daarbij een belangrijke rol en is al gerui-me tijd speerpunt binnen het bestuurlijk-organisatorisch moderniseringsproces.
De Raad uitte de afgelopen jaren meerdere malen zijn zorg over ontoereikende budgetten voor de rechterlijke organisatie. Het Jaarplan Rechtspraak 2006 meldt dat er voor het jaar 2006 door de Minister van Justitie minder middelen aan de rechtspraak zijn toegekend dan op grond van de bestaande financierings- en pro-ductieafspraken mocht worden verwacht. Volgens de Raad is het risico groot dat op verschillende niveaus zowel voor wat betreft het primaire proces als op facilitair gebied de rechtspraak zal worden geconfronteerd met een noodzaak tot bijstellen van afspraken en/of maken van nieuwe keuzes waarvan de gevolgen op dit mo-ment nog niet kunnen worden overzien.23 Het jaarplan vermeldt voorts dat een ontoereikende financiering onder andere ook consequenties heeft voor de werk-voorraden. Door de ontoereikende financiering nemen de werkvoorraden in 2006 gemiddeld met 3% toe ten opzichte van 2004.24 In 2008 verwacht men dat de kos-ten van de rechtspraak kos-ten gevolge van kwaliteitsbehoud en versterking groter zul-len zijn dan de opbrengsten. Daardoor moet de rechtspraak in 2008 ook eigen vermogen inzetten.25 In het Jaarplan 2009 geeft de Raad aan dat het zaaksaanbod als gevolg van de economische recessie sterker zal toenemen dan eerder verwacht. Ervan uitgaande dat er voor die verhoogde instroom voldoende financiering komt, is de Raad in staat aan de gerechten voldoende middelen beschikbaar te stellen om het verwachte aanbod van zaken te verwerken, aldus het jaarplan.26 Volgens Pot, lid van de Raad en verantwoordelijk voor de portefeuille financiën, is er voorlopig 60 miljoen euro extra nodig om de extra werklast op te vangen.27
6.2.1.1 Instrumenten ter bevordering van een doelmatiger rechtspleging
In het verleden, maar ook recenter, zijn landelijke instrumenten ontwikkeld om een doelmatiger rechtspleging te bevorderen met name door het spreiden en doel-matig aanwenden van capaciteit. Een instrument dat vaak werd ingezet bij het in een relatief kort tijdsbestek wegwerken van (een deel van) de werkvoorraad is de zogenaamde ‘Vliegende Brigade’.28 Ook het Landelijk Ondersteunings Team Ho-ven (LOTH) was zo’n instrument.29 Alhoewel de Vliegende Brigade een hoge productiviteit heeft, en daarmee een serieuze bijdrage heeft geleverd aan het
23 Jaarplan Rechtspraak 2006, p. 20. 24 Jaarplan Rechtspraak 2006, p. 7. 25 Jaarplan Rechtspraak 2008, p. 35. 26 Jaarplan Rechtspraak 2009, p. 25. 27 Weijers 2009.
28 De Vliegende Brigade werd in maart 2000 opgericht (aanvankelijk voor een periode van 3 jaar) om de achterstanden in de civiele sectoren weg te werken. Ten tijde van de oprichting van de Vliegende brigade is vastgelegd dat het om een tijdelijke voorziening ging. De Raad financierde het project tot 2007 vervolgens is de Vliegende Brigade per 1 januari 2007 opgeheven. De Rechtspraak, Jaarverslag 2006, p. 30. Zie ook Van der Horst 2000, p. 474-477.
29 Het LOTH is per 31 december 2003 voortijdig opgeheven vanwege een tegenvallende produc-tie en hoge kosten. De besturen van de gerechtshoven oordeelden dat de toegevoegde waarde van het LOTH de hoge kosten niet rechtvaardigden, Novum, september 2003.
werken van achterstanden, is het echter geen instrument om met name op mesoni-veau structurele oplossingen voor de oorzaak van het probleem van oplopende werkvoorraden te kunnen bieden. Het gaat meer om het tijdelijk ontlasten en wegwerken van achterstanden bij een of meerdere gerechten.30 Op macroniveau gezien is het zeer efficiënt.
HET LANDELIJK COÖRDINATIECENTRUM MEGAZAKEN
Een ander instrument is het in 2004 operationeel geworden Landelijk Coördinatie-centrum Megazaken (LCM).31 Het door de Raad ingestelde LCM is in het leven geroepen om megastrafzaken – strafzaken die meer dan 30 uur zittingstijd meer-voudige kamer vergen – zodanig over de rechtbanken te verdelen dat de zittings-capaciteit optimaal wordt benut (en de organisatie daardoor ook minimaal extra wordt belast, lijkt mij).32 In 2006 heeft een evaluatie van de werkwijze van de ver-deling van megazaken plaatsgevonden. Een van de uitkomsten is dat het aanmelden en evenwichtig spreiden van megazaken nog te veel problemen oplevert. Daarop is besloten om de werkwijze van het LCM aan te passen. Uitgangspunt is dat mega-zaken meer dan voorheen in de eigen regio zullen worden behandeld. Alleen als zich capaciteitsproblemen voordoen zal een megazaak door het LCM aan een rechtbank elders in het land worden toebedeeld.33
SCHAALGROOTTE VAN DE GERECHTEN EN SAMENWERKINGSVERBANDEN TUSSEN GERECHTEN
Uit een gezamenlijk onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau en de Raad naar de productiviteit van de rechtspraak blijkt dat, hoewel de omvang van een gerecht van invloed is op de productiviteit, de effecten van de schaalgrootte op de productiviteit betrekkelijk gering zijn.34 Volgens de onderzoekers betekenen de uitkomsten dat bij de meeste gerechten weinig productiviteitswinst uit schaalaan-passingen kan worden gehaald, maar dat bij enkele gerechten wel degelijk van schaalvergroting of -verkleining kan worden geprofiteerd. Veranderingen in de schaal bij met name de kleinste en grootste gerechten kunnen de productiviteit van de rechtspraak bevorderen, aldus de onderzoekers. Ook al lijkt de schaalgrootte van geringe invloed op de productiviteit, dan kan de schaalgrootte van de bestaande gerechten daarnaast wel effect hebben op het doelmatig aanwenden van middelen, kennis en mensen.35
30 Over de werking van de Vliegende Brigade als interventie met als doel de civiele procedure te versnellen zie Eshuis 2007.
31 Het LCM heeft een eigen website: www.megazaken.nl en is organisatorisch ondergebracht bij de rechtbank Rotterdam. Zie verder Kuster 2005, p. 113-116.
32 Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken, Stcrt. 2004, nr. 123.
33 De Rechtspraak, Jaarverslag 2006, p. 26 en ‘LCM gaat andere koers varen’, Novum, september 2007.
34 Van der Torre e.a. 2007, p. 20.
35 Een studie betreffende de optimale schaal van een Nederlands gerecht is te vinden in Van Tul-der en Spapens 1990. Ook is internationaal vergelijkend onTul-derzoek gedaan naar de relatie tussen
Knelpunten die zich kunnen voordoen en die gerelateerd zijn aan de schaalgrootte van gerechten, hebben enerzijds invloed op de juridische kwaliteit (bijvoorbeeld het kunnen realiseren van gespecialiseerde rechtspraak) en anderzijds op de bestuur-lijk-organisatorische kwaliteit (het opvangen van pieken). Ingeval sprake is van een tijdelijk tekort aan capaciteit bij een gerecht kan – sinds een wijziging in het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen in 2004 – een ander gerecht tijdelijk als nevenzittingsplaats optreden.36 De samenwerking op grond van dit besluit is geen