duele of collectieve gedragingen en inbreuken gepleegd op eenzelfde plaats of ter gelegenheid van gelijkaardige gebeurtenissen”. Volgens het Grondwettelijk Hof is de omschrijving van het artikel 134sexies NGW voldoende duidelijk, waarbij het zich baseert op de ratio legis van de wetgever. Tevens wijst het Hof er op dat het legaliteits-beginsel en de eis tot nauwkeurigheid die gelden in het strafrecht hier niet van toepassing zijn, omdat het plaats-verbod uitdrukkelijk buiten het domein van het strafrecht en het bestraffende moet worden gesitueerd.
We stelden eerder al vast dat de wetgever op bepaalde punten te snel vooruit gaat in de procedure uit artikel 134sexies NGW en bij bepaalde procedurestappen vaag-heid laat bestaan.134De wettelijke procedure vervat in de nieuwe tekst moet o.i. aangevuld worden met de begin-selen van behoorlijk bestuur en de bestaande bestuursrechtspraak van de Raad van State (supra, sec-tie 4).
Tertio, is er de vraag over de toepassing van het plaats-verbod op een minderjarige. Aangevoerd werd dat er geen behoefte was tot invoering van een artikel 134sexies NGW-plaatsverbod voor minderjarigen in het licht van artikel 37 par. 2bis, 7° Wet betreffende de jeugdbescherming. Deze bepaling laat de jeugdrechter toe, op vordering van het jeugdparket, een plaatsverbod op te leggen aan minderjarigen die een als misdrijf om-schreven feit hebben begaan, als voorwaarde voor het behoud van de minderjarige in zijn leefomgeving.135Het Grondwettelijk Hof ziet evenwel geen probleem in de toe-passing van artikel 134sexies NGW op minderjarigen: de nood aan rechtsbescherming bij een maatregel van be-stuurlijke politie is te onderscheiden van de nood aan rechtsbescherming in de Jeugdwet en daarom is geen tussenkomst van de jeugdrechter vereist bij de toepas-sing van het artikel 134sexies op een minderjarige.136 Het Grondwettelijk Hof bouwt hiermee verder op haar
redenering dat het artikel 134sexies NGW- plaatsverbod niet aanzien kan worden als een sanctie. Dat klinkt aardig maar betekent in de praktijk dat de minderjarige minder rechtsbescherming krijgt (het Hof verwijst enkel naar de vereiste van de voorafgaande waarschuwing en de hoor-plicht), zeker in vergelijking met de rechtsbescherming voorzien bij de toepassing van de Wet van 24 juni 2013.
Voor die sancties – die overigens ook opgelegd kunnen worden bij het niet-naleven van het plaatsverbod – wer-den in de wet zelf bijzondere rechtswaarborgen ten aan-zien van de minderjarige overtreder ingeschreven. Door-dat het artikel 134sexies NGW-plaatsverbod niet aanzien kan worden als een sanctie, zullen deze bijzondere rechtswaarborgen ten aanzien van de minderjarige over-treder(s) niet van toepassing zijn. Dat betekent dat de minderjarige zich niet kan wenden tot de jeugdrechter bij toepassing van het artikel 134sexies NGW (behoudens de toepassing van artikel 159 GW), maar zich, via verte-genwoordiging, moet richten tot de Raad van State. Die kan overgaan tot een toetsing aan de wet en aan de algemene rechtsbeginselen.
Het plaatsverbod kan dus opgelegd worden aan een minderjarige dader(s) (supra, sectie 4).
Quarto, is er de vraag naar de verenigbaarheid van het artikel 134sexies NGW-plaatsverbod met de bewegings-vrijheid. Het Grondwettelijk Hof stelt vast dat de beslis-sing van de burgemeester gepaard moet gaan met een voorafgaande verwittigingaan de dader(s) van de gedra-gingen die het voorwerp kunnen uitmaken van dergelijke maatregel.137Het houdt geen vrijheidsberoving door aan-houding of gevangenaan-houding in. Bijgevolg meent het Grondwettelijk Hof dat het artikel 5 EVRM, alsook het artikel 7 EVRM, en het daarmee samengaande artikel 6 EVRM, niet van toepassing zijn op de maatregel. Ook de relevante Grondwetsartikelen (12 en 13) worden niet van toepassing geacht met het argument dat ze er niet aan in de weg staan dat de wetgever aan de burgemeester de
134 Zie ook R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, in Rev.Dr.Comm., 2014/22, 2-9.
135 Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade, BS, 15 april 1965; B. DE SMET, “Plaatsverbod en contactverbod als maatregelen van opvoeding”, in X., Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer (losbl.), Kluwer, 2011; F. VROMAN en S. MALEFASON, “De GAS- wetgeving: een kind van zijn tijd? O tempora! O mores!”, in Orde van de Dag, 2016/73, 26-37.
136 GwH, 23 april 2015, nr.2015-044, B.68.2: “(…) de mogelijkheid die aan de burgemeester wordt verleend, in de gevallen beoogd in artikel 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet, (…), [zijn] een maatregel van bestuurlijke politie. Aldus onderscheidt die maatregel zich van de straffen en administratieve sancties bedoeld in de Wet van 24 juni 2013 en van de maatregelen vervat in de Jeugdbeschermingswet.”
137 GwH, 23 april 2015, nr.2015-044, B.62: “Het tijdelijk plaatsverbod dat de burgemeester (…) kan opleggen, houdt geen vrijheidsberoving door aanhouding of gevangenhouding in. Bijgevolg is artikel 5 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens niet van toepassing op die maatregel. Het tijdelijk plaatsverbod is evenmin een straf in de zin van artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Bijgevolg is ook artikel 6 van dat Verdrag niet van toepassing op die maatregel.”
bevoegdheid verleent om een administratieve politie-maatregel te nemen. Er wordt in het arrest niet verder ingegaan op artikel 12 GW.138Over de impact van artikel 13 GW (recht op een door de wet aangewezen rechter) stelt het Hof dat, in tegenstelling tot wat de verzoekende partijen aanvoeren, artikel 134sexies NGW de burge-meester geen bevoegdheden toekent die zijn voorbehou-den aan de rechterlijke macht.139
Het plaatsverbod mag niet langer duren dan hetgeen noodzakelijk is om de verstoring van de openbare orde te verhinderen of bee¨indigen. Het plaatsverbod mag zich ook niet uitstrekken over een perimeter die groter is dan hetgeen noodzakelijk is om de verstoring van de open-bare orde te verhinderen of bee¨indigen. De maatregel dient evenredig te zijn met het nagestreefde doel. Het komt aan de bestuursrechter toe om daarop toezicht uit te oefenen (supra, sectie 4).
6. Artikel 134sexies-NGW, samenspel met andere vormen van plaatsverboden
Doorheen onze bijdrage verwezen we al meermaals naar soortgelijke vormen van een administratief of gerechtelijk plaatsverbod, als hulpmiddel om de recente evoluties in-zake het plaatsverbod dat door de burgemeester opge-legd kan worden beter te begrijpen en te kaderen. Het kan de burgemeester helpen om beter zicht te krijgen op het toepassingsgebied van het eigen plaatsverbod. In het vervolg van onze bijdrage gaan we uitgebreider in op plaatsverboden in specifieke regelgeving.
Het nut van dergelijke bespreking tonen we aan met het arrest nr. 230.655 van 25 maart 2015 van de Raad van State over de samenloop tussen een artikel 134sexies NGW-plaatsverbod en een verbod de woning te verlaten genomen in het kader van de voorwaardelijke invrijheid-stelling. Op 23 februari 2015 legde de burgemeester van de stad Antwerpen een verbod voor een termijn van e´e´n maand op om een aantal straten in de stad te betreden (Art. 134sexies NGW). Het verbod zou ingaan op de dag van de vrijlating uit de gevangenis, waar betrokkene op het moment van de beslissing in voorhechtenis zat. Het verbod werd gemotiveerd op basis van de verbale en fysieke agressiviteit, niet alleen tegenover voorbijgangers, maar ook jegens politieagenten, die aanleiding gaf tot
een verstoring van de openbare orde en voor overlast zorgde in en rond de gedoogzone voor raamprostitutie.
Het college van burgemeester en schepenen van de stad Antwerpen bevestigde later de beslissing van de burge-meester. Op 25 maart 2015 verwierp de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het verzoek bij uiterst dringende noodzakelijkheid tot schorsing van het besluit van de burgemeester.140 De toepassings-voorwaarden voor de procedure bij uiterst dringende noodzakelijkheid waren, aldus de Raad, niet vervuld. De verzoeker stond immers onder elektronisch toezicht na zijn vrijlating uit de gevangenis en mocht zijn woning niet verlaten, wat de spoedprocedure tegen het artikel 134sexies NGW-plaatsverbod onwerkdadig maakte.
Dit arrest wijst op een samenloop tussen het huisarrest en het artikel 134sexies NGW-plaatsverbod. Zowel be-trokkene (in het geval van een verzoek tot schorsing van de maatregel) als de burgemeester (in het geval van het voornemen om een plaatsverbod op te leggen) moeten rekening houden met reeds bestaande maatregelen die op betrokkene van toepassing (kunnen) zijn. Er zijn nog meer soortgelijke gevallen van samenloop denkbaar en mogelijk. We beperken ons, in wat volgt, tot het admini-stratief of gerechtelijk stadionverbod in de Voetbalwet van 21 december 1998 (eerste specifiek verbod), het ad-ministratief voertuigverbod in het Vlaams Decreet van 8 mei 2009 (tweede specifiek verbod) en het huisverbod in de Wet van 15 mei 2012 (derde specifiek verbod). An-dere voorbeelden kwamen eerder in deze bijdrage reeds aan bod (supra, sectie 1 en sectie 4).
Dergelijke vormen van samenloop zijn in de toekomst niet uit te sluiten en vergen een fijnmazige coo¨rdinatie van alle betrokken actoren (gerechtelijke overheden, ambtenaren op allerlei niveau en burgemeesters) (infra, sectie 10).
7. Het stadionverbod in de voetbalwet van 21 december 1998 (eerste specifiek verbod)
Met de Wet betreffende de veiligheid bij voetbal-wedstrijden (hierna: Voetbalwet) werd de mogelijkheid voorzien om personen de toegang te ontzeggen tot een afgebakende geografische ruimte in en om
voetbal-138 Het bestaan van deze bepaling wordt genegeerd, wel volgt een korte analyse waaruit blijkt dat artikel 5 EVRM niet van toepassing is (zie vorige voetnoot).
139 GwH, 23 april 2015, nr.2015-044, B.60.3.
140 RvS, 25 maart 2015, nr. 230.655.
RECHTSLEER
DOCTRINE
stadions.141 Bijzonder aan de Voetbalwet is dat het stadionverbod diverse vormen kan aannemen, met name als beveiligingsmaatregel of als sanctie die volgt op een inbreuk, en door diverse instanties, met name de politie-ambtenaar, een ambtenaar of het gerecht opgelegd kan worden.142Dit alles hangt af van de ernst van de bedrei-ging en de ernst van eventuele voorafgaande feiten.
Slechts onder welbepaalde omstandigheden kan het stadionverbod onmiddellijk opgelegd worden, als beveiligingsmaatregel.143
De Voetbalwet voorziet twee stadionverboden als sanc-tie. Allereerst is er het administratief stadionverbod (Art.
24 ev. Voetbalwet). Een ambtenaar kan een administra-tief stadionverbod opleggen wanneer zich welbepaalde feiten voorgedaan hebben, zoals omschreven in de Voetbalwet.144 De lengte van het administratief verbod kan varie¨ren van drie maanden tot vijf jaar, naargelang de plaats die zonder toestemming betreden wordt of het gevaar dat een handeling voor de veiligheid van de toe-schouwers heeft. Het administratief verbod kan gecom-bineerd worden met een administratieve sanctie (Art. 24 Voetbalwet).145 Ook aan een minderjarige overtreder, ouder dan veertien jaar op het ogenblik van de feiten, kan dit stadionverbod worden opgelegd (Art. 24quater Voetbalwet). Indien het stadionverbod overtreden wordt, kan een administratieve aanmeldingsplicht van ten hoog-ste drie maanden op een politiekantoor voorzien worden (Art. 24bis Voetbalwet).
Daarnaast is er ook het gerechtelijk stadionverbod. De rechter kan zo’n verbod uitspreken in het geval de be-trokkene reeds veroordeeld werd omwille van en ter ge-legenheid van de organisatie van een voetbalwedstrijd (Art. 41 Voetbalwet). Dit gerechtelijk stadionverbod kan uitgesproken worden voor een periode van drie maanden
tot tien jaar. Ook aan dit verbod kan een aanmeldings-plicht, een perimeterverbod of een verbod om het grond-gebied te verlaten, gekoppeld worden.
Ten slotte is er ook een onmiddellijk stadionverbod of het stadionverbod als maatregel (Art. 44 Voetbalwet). Dit stadionverbod kan onmiddellijk opgelegd worden door de verbaliserende politieambtenaar, de officier van ge-rechtelijke of bestuurlijke politie, wanneer zich in het sta-dion een sanctioneerbaar feit voordoet. In dat geval krijgt het stadionverbod het karakter van een beveiligings-maatregel. Dit onmiddellijk stadionverbod kan pas opge-legd worden na de overtreder gehoord te hebben en kan ten hoogste drie maanden duren te rekenen vanaf de datum van de feiten, in afwachting van een definitieve beslissing om een administratief of gerechtelijk stadion-verbod op te leggen. Het stadion-verbod moet binnen veertien dagen worden bevestigd door een ambtenaar (Art. 44 Voetbalwet).146
De toepassing van deze laatste bepaling gaf aanleiding tot een prejudicie¨le vraag van de politierechtbank van Turnhout aan het Grondwettelijk Hof (toen nog het Arbitragehof). Daarbij vroeg de rechter zich af of het arti-kel 44 Voetbalwet de artiarti-kelen 10 en 11 Grondwet, af-zonderlijk of in samenhang met artikel 6 EVRM, schendt wanneer aan een administratiefrechtelijke overheid de bevoegdheid wordt toegekend om een strafsanctie op te leggen, zonder vorm van proces, zonder mogelijkheid van hoger beroep en zonder dat het stadionverbod aanrekenbaar is op het eventueel nadien door de beroepsrechter op te leggen stadionverbod (zoals wel voorzien wordt voor het administratieve stadionverbod op grond van artikel 31 Voetbalwet).
Het Grondwettelijk Hof oordeelde met een arrest nr.175/
141 Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, BS, 3 februari 1999; P. PONSAERS, “De politieke geografie van de publieke ruimte en de rol van de politie. Over criminalisering en sanctionering van overlast, het privatiseren van de publieke ruimte, het verspreiden van ‘vervelende vliegen’ en het invoeren van plaatsverboden”, in Cahiers Integrale Veiligheid 4. Publieke ruimte, Politeia, 2007.
142 C. IDOMON, “Voetbalwet – Het stadionverbod”, in Comm.Straf., Mechelen, Kluwer, losbl., 17 p.; J. VANHECKE, “Stadionverbod als beveiligingsmaatregel”, in Vigiles, 2003, 139-141.
143 Het stadionverbod is bovendien niet altijd gelijk te stellen met een gewone weigering van toegang tot het station. De Voetbalwet geeft zelf bij dat laatste een aantal voorbeelden. Het kan gaan over het geval waarin de bezoeker weigert om zich aan een controle te onderwerpen, bepaalde gevaarlijke voorwerpen af te geven of zich niet houdt aan het reglement van inwendige orde (Art. 13 Wet van 21 december 1998, ingevoegd door de Wet van 25 april 2007, BS, 8 mei 2007). In dat geval kan een persoon de toegang tot het stadion geweigerd worden.
Deze weigering van toegang tot een stadion is evenwel nog geen stadionverbod. De betrokkene heeft immers de mogelijkheid om in te stemmen met een controle, een gevaarlijk voorwerp af te geven of zich te conformeren met het reglement van inwendige orde. Wanneer zich evenwel in het stadion zelf een onmiddellijke noodzaak stelt om een stadionverbod op te leggen, dan kan het stadionverbod onder bepaalde omstandigheden het karakter krijgen van een beveiligingsmaatregel.
144 Dit stadionverbod is in tijd beperkt tot de periode die aanvangt vijf uur vo´o´r het begin van de voetbalwedstrijd tot vijf uur na het einde van de voetbalwedstrijd.
145 Daarbij kunnen verzachtende omstandigheden in aanmerking genomen worden (Art. 37bis Voetbalwet).
146 Indien evenwel een strafbaar feit vastgesteld werd in het stadion, zal er een gerechtelijke vervolging plaatsvinden en zal het onmiddellijk plaatsverbod het karakter van een straf krijgen. In dit geval moet de politieambtenaar hiervan de procureur des Konings in kennis stellen.
2002 van 5 december 2002 dat artikel 44, lid 1 Voetbal-wet, met name het onmiddellijk stadionverbod als beveiligingsmaatregel, de betrokkene alleen kan treffen voor de duur van de voetbalwedstrijd(en) en derhalve een relatief beperkte draagwijdte heeft. Die maatregel moet, aldus het Hof, dan ook worden beschouwd als een tijde-lijke beveiligingsmaatregel en niet als een strafsanctie. Hij houdt geen beslissing in over de gegrondheid van de strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM.147 Uit het artikel zelf en uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de bevoegde overheden geval per geval en rekening houdend met alle omstandigheden van de zaak, moeten uitmaken of het gedrag van de betrokkenen van die aard is dat de veiligheid vereist dat hen een onmiddellijk stadionverbod wordt opgelegd.148 Vanuit de noodzaak om onmiddellijk op te treden, kan dan ook worden ver-antwoord dat de bevoegde overheden een onmiddellijk stadionverbod mogen opleggen.
Vooral het verschil tussen het plaatsverbod Art.
134sexies NGW en het laatste van de hiervoor vermelde vormen van het stadionverbod, namelijk het onmiddellijk stadionverbod als maatregel, is groot. Het stadionverbod kan onder deze vorm immers opgelegd worden voor een periode van maximaal 3 maanden en neemt een einde na een uitspraak van een administratieve of gerechtelijke overheid. Het vult dus de termijn op tussen de vaststel-ling van de inbreuk en een beslissing over de sanctie.
Het is niet duidelijk of het plaatsverbod Art. 134sexies NGW, dat een aanvankelijke duurtijd heeft van e´e´n maand, ook een dergelijk beveiligend karakter heeft te-genover de maatschappij. Vanuit de bestuurspraktijk mist men een gestructureerd overleg met de procureur des Konings bij de toepassing van deze procedure.149
8. Het tijdelijk voertuigverbod in het decreet van 8 mei 2009 (tweede specifiek verbod)
De Vlaamse decreetgever heeft enkele jaren terug een tijdelijk voertuigverbod ingevoerd dat minder bekend is omdat er nog geen uitvoering aan werd gegeven.150 Mo-gelijk zijn een verbod om een voertuig te betreden, een verbod bij wijze van veiligheidsmaatregel of een verbod bij wijze van administratieve sanctie. De gelijkenissen met de Voetbalwet zijn groot.
Primo,is er het voertuigverbod uit te spreken door chauf-feurs en lijncontroleurs van de Vlaamse Vervoer-maatschappij De Lijn (hierna: VVM – De Lijn). De toegang tot het voertuig zal niet alleen ontzegd kunnen worden, de reizigers kunnen ook gelast worden om het voertuig te verlaten wanneer ze de bepalingen van het reizigers-reglement niet naleven. Dat toegangsverbod kan gelden op elk publiek toegankelijk voertuig dat wordt ingezet voor het geregeld vervoer of het ongeregeld vervoer dat door VVM – De Lijn wordt georganiseerd, maar ook op een bepaalde lijn, een bepaald traject of in een bepaald gebied.
Secundo, is er het voertuigverbod bij wijze van admini-stratieve maatregel. Dit toegangsverbod kan onmiddellijk worden opgelegd als een administratieve veiligheids-maatregeldoor de ambtenaren die daartoe werden aan-gewezen binnen het Departement Mobiliteit en Openbare Werken van de Vlaamse overheid. Zij kunnen ook over-gaan tot de controle daarvan.151 Bij deze veiligheids-maatregel moet de betrokkene vooraf gehoord worden.
Het verbod kan maximaal voor een termijn van drie maanden worden opgelegd en vervalt als een toegangs-verbod bij wijze van administratieve of gerechtelijke sanc-tie wordt uitgesproken.
Tertio,is er het voertuigverbod als administratieve sanctie op te leggen bij miskenning van de verplichtingen uit het Besluit Vlaamse Raad van 14 mei 2004 of bij een
147 GwH, 5 december 2002, nr.175/2002, B.2.2.
148 GwH, 5 december 2002, nr.175/2002, B.3.2.
149 T. ALLEWAERT, Een bijzondere procedure: het administratief plaatsverbod, 186.
150 Decreet van 8 mei 2009 betreffende het toegangsverbod tot de voertuigen van VVM – De Lijn, BS, 6 juli 2009. Het Decreet is momenteel evenwel nog niet in werking getreden en dient nog aangevuld te worden met een uitvoeringsbesluit. Over deze Vlaamse bevoegdheid: RvS, advies 24 februari 2009, nr. 45.923/3, randnummer 7: “Krachtens artikel 11, eerste lid, van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 kunnen de decreetgevers binnen de grenzen van hun bevoegdheden de niet-naleving van de bepalingen die zij uitvaardigen strafbaar stellen en de straffen wegens die niet-naleving bepalen. Die bevoegdheid kan evenwel niet worden uitgeoefend bij wijze van verwijzing naar federale strafbepalingen, maar dient in een autonome, decretale strafbepaling te worden vervat.”
151 Art. 5 en 6 Decreet van 8 mei 2009, BS, 6 juli 2009. Het betreft de personeelsleden die ook de hoedanigheid hebben van veiligheidsagent, in de zin van de Wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid (BS, 29 mei 1990), zoals die gekoppeld werd aan hun bevoegdheden op basis van het Besluit van de Vlaamse Regering van 14 mei 2004 betreffende de exploitatie en de tarieven van VVM – De Lijn (BS, 20 juli 2004), het betreft met andere woorden de zogenaamde lijncontroleurs.
RECHTSLEER
DOCTRINE
gemeenrechtelijk wanbedrijf of misdaad in voertuigen, aan de haltes of in de openbare ruimtes van VMM – De Lijn of gericht tegen de goederen van VVM – De Lijn.
gemeenrechtelijk wanbedrijf of misdaad in voertuigen, aan de haltes of in de openbare ruimtes van VMM – De Lijn of gericht tegen de goederen van VVM – De Lijn.