5 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN
5.1 Rechtmatigheidinformatie Europese Commissie
Bij de beoordeling van de rechtmatigheidinformatie baseren we ons op activiteitenverslagen van tien beleidsDG’s, het DG Budget, het Secretari-aat-Generaal van de Europese Commissie en het jaarverslag van OLAF.
5.1.1 Voorbehouden per directoraat-generaal
De directeuren-generaal van negen van de tien door ons onderzochte beleidsDG’s maakten in 2009 een voorbehoud (vijftien voorbehouden op het totaal van twintig over 2009). Zij hebben alle het financieel belang van hun voorbehouden gekwantificeerd. Hiermee is de trend vanaf 2006 gestabiliseerd en de informatie op dit punt volledig. Van de vijftien voorbehouden zijn er drie die (tevens) afbreuk doen aan de reputatie van de dienst of de Europese Commissie; één daarvan is afkomstig van het DG Landbouw, twee zijn er van het DG Justitie, Vrijheid en Veiligheid.16
De directeuren-generaal Regionaal Beleid en Werkgelegenheid maakten elk voor het eerst een voorbehoud bij de programmaperiode 2007–2013.
De gesignaleerde risico’s betreffen volgens de Europese Commissie tekortkomingen in de beheer- en controlesystemen in een aantal lidstaten, en tekortkomingen in hun capaciteit om fouten te voorkomen, te
ontdekken en te corrigeren. De Europese Commissie wijst erop dat de
Begrotingshoofdstuk DG Aantal
Regionaal beleid 2 € 65,2 miljoen en € 31,4 miljoen
2 € 11,9 miljoen en € 75,2 miljoen
Transport en energie 1 € 2,4 miljoen
Visserij
Landbouw 2 € 45 miljoen (tevens reputationeel risico) en het risico
voor het ELFPO, zijnde het verschil tussen het gerapporteerde foutenniveau in 2 lidstaten (3,4%) en het toelaatbare foutenniveau
2 € 46,8 miljoen en € 2,3 miljoen
Milieu 1 € 11,2 miljoen
Burgerschap, vrijheid,
Justitie, Vrijheid en Veiligheid 3 2 reputationele risico’s zonder aanduiding financieel belang; en 1 met geschat financieel belang van
€ 0,6 miljoen 1
5 20
€ 1,8 miljoen
Onderzoek 1 € 29,5 miljoen
Figuur 4 Voorbehouden Europese Commissie 2009
16 Vergelijkende informatie voor de periode 2005–2009 is opgenomen in § 2.1, overzicht 2, van het Achtergronddocument
EU-trendrapport 2011.
beheer- en controlesystemen meerjarig zijn en structurele fouten kunnen opleveren.
5.1.2 Onregelmatigheden en financiële correcties
Lidstaten dienen fraude en alle andere activiteiten die de financiële belangen van de EU schaden, onder de noemer «onregelmatigheden» te melden aan de Europese Commissie. Bovendien moet iedere onregelma-tigheid leiden tot terugbetaling van verschuldigde bedragen.17
Onregelmatigheden
In 2009 werden er EU-breed 12 647 onregelmatigheden gemeld. Deze onregelmatigheden hadden zowel betrekking op de geldstromen vanuit de EU naar de lidstaten18 als op de geldstromen naar de EU in de vorm van lidstaatafdrachten («eigen middelen»).
Het aantal van 12 647 onregelmatigheden is vrijwel gelijk aan het aantal gemelde onregelmatigheden in 2008. Het geschatte financieel belang van de onregelmatigheden is echter toegenomen van € 1 157,9 miljoen in 2008 naar € 1 835,5 miljoen in 2009.
Wat in het oog springt is de toename van het aantal gemelde onregelma-tigheden bij de gelden die in de periode 2006 tot en met 2009 zijn uitgegeven in het kader van het cohesiebeleid (i.e. gelden uit het EFRO, het ESF en het Cohesiefonds), en het financieel belang van deze onregel-matigheden. Volgens de Europese Commissie valt deze toename deels te verklaren door het feit dat de onregelmatigheden drie verschillende periodes betreffen. Daarnaast meldden de nieuwe lidstaten Bulgarije en Roemenië in 2009 voor het eerst onregelmatigheden. Verder speelt vol-gens de Commissie mee dat er vanwege de sluiting van de programma-periode meer controles en audits zijn uitgevoerd19 (Europese Commissie, 2010d).
Het aantal meldingen van onregelmatigheden en het geschatte financieel belang van de overige geldstromen vertonen een gevarieerder beeld.
17 Artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
Verordening (EG) nr. 2988/95.
18 De uitgaven betreffen hier de volgende begrotingshoofdstukken: natuurlijke hulpbronnen; duurzame groei; compensatie nieuwe lidstaten; burgerschap, vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid; en EU als mondiale partner.
19 OLAF merkt daarbij op dat een soortgelijke situatie zich voordeed bij de afsluiting van de programmaperiode 1994–1999 (met grotere verschillen met het jaar voorafgaande aan de sluiting).
Onregelmatigheden bij uitgaven onder direct beheer20
Met ingang van 2008 vallen de uitgaven waarvoor de Europese Commissie direct verantwoordelijk is onder hetzelfde regime als de uitgaven voor programma’s in gedeeld beheer, en wordt ook hierover informatie over de (vermoedelijke) omvang van onregelmatigheden en fraude gepubliceerd. Zowel het aantal onregelmatigheden als het geschat 0 2.000 4.000 6.000 8.000 0 2.000 4.000 6.000 8.000 0 2.000 4.000 6.000 8.000
0 200 400 600 800 1.000 1.200 0 200 400 600 800 1.000 1.200 0 200 400 600 800 1.000 1.200 6.294
Figuur 5 Gemelde onregelmatigheden en financieel belang 2007-2009 per begrotingsonderdeel (als percentage van het totaal)*
* In de Statistical evaluation (SEC(2010) 898 def. zijn de cijfers voor de eigen middelen voor 2007 en 2008 geactualiseerd, Annex 3, p. 117.
** Dit getal is ontleend aan Statistical Evaluation SEC(2010) 898, annex 24.
*** De cijfers zijn sinds 2007 door OLAF geactualiseerd.
* In de Statistical evaluation (SEC(2010) 898 def. zijn de cijfers voor de eigen middelen voor 2007 en 2008 geactualiseerd, Annex 3, p. 117.
** Dit getal is ontleend aan Statistical Evaluation SEC(2010) 898, annex 24.
*** De cijfers zijn sinds 2007 door OLAF geactualiseerd.
Getallen zijn ontleend aan de verslagen over de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen over 2006-2009, de daarbij behorende Annexes to the Reports from the Commission on the Protection of the European Communities’ financial interests and the fight against fraud, SEC(2006)911, SEC(2007)930/938, SEC(2008)2300, SEC(2009)1003, het verslag over 2009 (COM(2010)382) en de daarbij behorende Statistical Evaluation SEC(2010) 898. Waar andere getallen zijn gebruikt is dit aangegeven. OLAF geeft aan dat de gegevens over de onregelmatigheidsmeldingen zijn ontleend aan de informatiesystemen van de Europese Commissie. De mogelijkheid bestaat dat deze data geen volledig beeld geven, omdat OLAF er niet zeker van is dat alle onregelmatigheden (correct) zijn gemeld.
Eigen middelen
Financieel belang in miljoenen euro's Aantal onregelmatigheden
20 Een overzicht van de wijze van vaststelling van onregelmatigheden bij uitgaven onder direct beheer is te vinden in § 2.1, overzicht 4, in het Achtergronddocument EU-trendrapport 2011.
financieel belang is in 2009 ten opzichte van 2008 licht afgenomen (Europese Commissie, 2010d; 2010e, p. 100).
Financiële correcties21
Het jaarverslag van OLAF biedt inzicht in door de lidstaten terugbetaalde en nog openstaande vorderingen in verband met onregelmatigheden bij geldstromen uit zes van de zeven begrotingshoofdstukken.22 Volgens OLAF is het terugvorderingspercentage over de periode 1989–2009 in totaal 45,1% en laat de trend een stijgende lijn zien (Europese Commissie, 2010d, p. 27).
5.1.3 Fraude
Het Europees antifraudebureau OLAF rapporteert jaarlijks over zijn operationele activiteiten bij het onderzoeken van opzettelijk veroorzaakte onregelmatigheden, oftewel vermoedelijke gevallen van fraude. Ofschoon harmonisatiewerkzaamheden verbetering hebben gebracht in het gebruik van terminologie en definities, blijkt het onderscheid tussen «vermoede-lijke fraude» en «onregelmatigheden» voor een aantal lidstaten nog steeds lastig. Cruciaal voor het onderscheid is of er al dan niet opzet in het spel is. In vergelijking met 2008 lijkt de onduidelijkheid hierover iets af te zijn genomen (Europese Commissie, 2009, p. 8; 2010d; 2010e).23
Zoals wij ook in eerdere EU-trendrapporten hebben opgemerkt zijn de cijfers van OLAF over onregelmatigheden en fraude soms onduidelijk en sluiten ze van jaar tot jaar niet altijd goed op elkaar aan. In 2009 is de Europese Commissie er evenmin in geslaagd om de problemen die daaraan ten grondslag liggen op te lossen.
Aantal fraudezaken en financieel risico
Het aantal meldingen dat OLAF jaarlijks ontvangt is tussen 2006 en 2008 toegenomen. In 2009 trad echter een lichte daling op. In de periode 2006–2009 trad een gestage groei op van het aantal besluiten over mogelijke vervolgacties op basis van de nieuw ontvangen informatie.
21 Een overzicht van terugbetaalde en nog terug te betalen bedragen van gemelde onregelmatigheden per begrotingsonderdeel in de gehele periode 2005–2009 is te vinden in
§ 2.1, overzicht 3 van het Achtergrond-document EU-trendrapport 2011.
22 OLAF hanteert nog steeds de oude begrotingsindeling in eigen middelen, gemeenschappelijk landbouwbeleid (nu:
natuurlijke hulpbronnen), structuurbeleid (nu:
duurzame groei), intern beleid (nu: burger-schap, vrijheid, veiligheid, rechtvaardigheid), extern beleid (nu: EU als mondiale partner), pre-toetredingsbeleid (nu: compensatie nieuwe lidstaten) en administratieve uitgaven.
De oude en nieuwe begrotingsonderdelen komen grotendeels maar niet volledig overeen. Zie voor een weergave van de verhouding tussen nieuwe en oude begro-tingsindeling ons EU-trendrapport 2009, § 2.2.
23 In de inleiding van het verslag geeft OLAF uitleg aan deze specifieke definities mede ten behoeve van de uniformiteit bij de toepassing van de termen door de lidstaten.
Overzicht 1. Aantal nieuwe fraudezaken en genomen besluiten 2006–2009
2006 2007 2008 2009
Nieuwe dossiers OLAF 826 886 1 035 969
Genomen besluiten 464 543 645 740
Bron: jaarverslagen OLAF 2006–2009
In 2009 werd over 740 gevallen besloten welk vervolg ze moesten krijgen:
488 gevallen bleken «non cases», 32 gevallen zouden worden
«gemonitord» en 220 gevallen vroegen om «nader onderzoek» (Europese Commissie, 2010e) Van deze 220 gevallen werden in 2009 188 zaken afgehandeld. Van deze 188 gevallen kregen er uiteindelijk 106 een vervolg, 82 niet. Dit was volgens OLAF het gevolg van de prioriteit die het bureau geeft aan meer complexe fraudezaken; de afhandeling van zulke zaken vergt relatief veel tijd (OLAF, 2010, p. 52).24
Terugvordering
In 2009 werd in het kader van OLAF-zaken meer dan € 438 miljoen van lidstaten teruggevorderd. Onderstaand overzicht laat de ontwikkeling zien van de jaarlijkse daadwerkelijk ontvangen terugbetalingen in de periode 2006–2009 (OLAF, 2010, p. 20, 58). De jaarlijkse resultaten kunnen van jaar tot jaar sterk verschillen, mede afhankelijk van het teruggevorderde bedrag. Verder worden jaarlijks de cijfers met terugwerkende kracht geactualiseerd (OLAF, 2010, p. 32).
Overzicht 2. Teruggevorderde bedragen met financiële vervolgacties (in miljoenen euro’s)
Beleidsveld 2006 2007 2008 2009 Lopende
follow-up
Landbouw 1,2 0,9 2,0 148,2 23,0
Douane 0,1 3,3 14,2 43,4 144,9
Direct beheer 0,2 0,5 0,5 0,9 0,8
EU-instellingen en EU-organen 2,2 0,1 0,2 0,2 1,7
Externe hulp 3,7 0,9 2,3 7,4 1,5
Structurele acties 17,2 197,7 128,0 49,1 16,9
Totaal 24,6 203,4 147,2 249,2 188,8
Bron: jaarverslagen OLAF 2006–2009
5.2 Oordeel Europese Rekenkamer over wettigheid en