Het proces van raadpleging behoort tot de kernmechanismen van internationale politieke bondgenootschappen als de NAVO. Net als het Atlantisch bondgenootschap als geheel is ook het raadplegingsmechanisme voortdurend aan ontwikkeling onderhevig geweest. Het geeft uiting aan de onderlinge politieke verhoudingen tussen de bondgenoten. De mate waarin raadpleging plaatsvindt evenals de manier waarop dat gebeurt zijn daarom altijd onderwerp van discussie geweest. Voor ingegaan kan worden op de vragen waarom raadpleging binnen de NAVO in de jaren zestig een problematische zaak was en hoe Dirk Stikker hier als Secretaris-Generaal van het bondgenootschap mee omging, is het eerst noodzakelijk het mechanisme van raadpleging te definiëren en de rol van een Secretaris-Generaal hierin te belichten.
In het Noord-Atlantische Verdrag, dat op 4 april 1949 werd getekend en ten grondslag lag aan de NAVO, stond raadpleging al genoemd. In artikel 4 staat letterlijk: ‘The Parties will consult together whenever, in the opinion of any of them, the territorial integrity, political
102
D.U. Stikker, Memoires. Herinneringen uit de lange jaren waarin ik betrokken was bij de voortdurende
44
independence or security of any of the Parties is threatened.’103
Het artikel impliceert dat geen van de lidstaten mag handelen zonder eerst de andere lidstaten geraadpleegd te hebben. Dat aspect van het artikel staat centraal in dit hoofdstuk. In dit artikel is raadpleging echter heel breed omschreven en zodoende is daarover door de jaren heen veel discussie over geweest en is het artikel op verschillende wijze geïnterpreteerd.
Er zijn vele definities gegeven van de term raadpleging in verband met de NAVO. Het is in ieder geval belangrijk om te begrijpen dat raadpleging meer inhoudt dan elkaar als lidstaten van een bondgenootschap op de hoogte houden van interne ontwikkelingen binnen de organisatie enerzijds en in de nationale besluitvorming anderzijds. Roger Hill, die van 1968 tot 1974 als politiek adviseur werkzaam is geweest op het NAVO hoofdkwartier en zodoende goed op de hoogte was van de problematiek van diplomatie binnen de NAVO, onderstreept dit. In zijn boek over raadpleging binnen de NAVO geeft hij zijn definitie van de term. Raadpleging is volgens hem:
‘exchanges of information, advice-giving and decision-making about political and quasi- political matters within the NATO network. The goal of this activity is to keep people informed, ensure harmony between national policies and alliance objectives, and establish common and collective positions. It refers to all consultations and related communications which take place in, in connection with, in direct relation to, or in preparation for, collective NATO discussions, notably in NATO headquarters but also in other allied capitals and centers.’104
Hij benadrukt daarnaast dat raadpleging verschilt van onderhandeling in:
‘that there is an assumption, among participants, of common interests over a certain range of subjects, of a common purpose, and common ultimate goals. It also requires considerable degree of mutual trust, frankness, and readiness to adjust to others’ preoccupations and interests in pursuit of the collective good.’105
Raadpleging is dus het mechanisme dat uiting geeft aan het feit dat landen in een bondgenootschap opereren. De Secretaris-Generaal heeft als hoogste ambtenaar binnen de NAVO organisatie een belangrijke leidende rol in het proces van raadpleging. Het is als leidinggevende zijn taak om de werking van dit mechanisme te garanderen en waar nodig corrigerend op te treden wanneer dit niet gebeurt. Zijn rol met de NAR is daarin ook erg
103
NATO, ‘The North Atlantic Treaty’ (4 april 1949), http://www.nato.int/cps/en/SID-FC21DF74- 405A6679/natolive/official_texts_17120.htm (4 januari 2014).
104
Roger Hill, Politcal Consultation in NATO (Toronto 1978) p. 14.
105
45
belangrijk. Daarnaast behoort de verbetering van het raadplegingsproces, waar dit mogelijk is, tot de doelen van de Secretaris Generaal. Hill geeft een specifieke en zo volledig mogelijke taakomschrijving van de Secretaris-Generaal voor zowel binnen het bondgenootschap als naar buiten toe:
‘His [Secretaris-Generaal] task is to encourage the formulation of collective viewpoints among the allies, to help reconcile differences where they occur, to supervise the operation of the NATO machinery at all levels, and to act as the voice of the collectivity on matters of fundamental importance to the alliance. He must actively involve himself in the organization of consensus among the member countries, but he must avoid posing as an independent political authority which might undercut or even override the powers of the member states.’106
De mate waarin die drang naar verbetering aanwezig was, verschilde door de jaren heen per persoon evenals de mate van succes. In de in dit hoofdstuk behandelde periode stond de NAVO onder grote druk en moesten er belangrijke en grote beslissingen genomen worden. Gezamenlijke besluitvorming en onderlinge informatie-uitwisseling werden daarom erg relevante onderwerpen binnen de NAVO. Aan Dirk Stikker de taak de raadpleging tussen de bondgenoten ook in deze moeilijke tijden te stimuleren. De kleinere lidstaten moesten het gevoel krijgen dat hun belangen en meningen ook in ogenschouw genomen werden in tijden van crisis. Wanneer zij dat gevoel niet hadden stonden de loyaliteit binnen de NAVO en daarmee dus ook de eenheid binnen het bondgenootschap op het spel.107