allemaal water bij de wijn
43 richting op te duwen. Het proces komt neer op
een vorm van ‘compromised peacebuilding’, waarbij externe en lokale actoren allemaal water bij de wijn doen.29 Tegen deze achtergrond wordt wel gepleit voor een alternatieve benade-ring van vredesopbouw, met als uitgangspunt het bestaan van verschillende lokale politieke instituties waaraan externe actoren bepaalde nieuwe instituties (zoals vrije verkiezingen) toevoegen.30 De uitkomst daarvan kan niet meer zijn dan een hybride en onvolmaakt, maar hope-lijk toch ook tamehope-lijk gezond politiek systeem.31
lessen voor de toekomst
Met haar stelling dat internationale interventie per saldo een negatieve impact heeft gaat Isa-belle Duyvesteyn te kort door de bocht, zoals de kwestie-Kosovo laat zien. Van een succesverhaal is sinds de start van de interventie in 1999 geen sprake geweest, maar een succesverhaal van non-interventie (tot 1998) laat zich net zo min vertellen. Maken we de balans op van de plussen en minnen die de interventies van de afgelopen tien jaar hebben opgeleverd, dan is het eindsal-do positief. Daarom is het zeker niet te betreu-ren dat ingrijpen destijds is verkozen boven ‘niets doen’. Was er in 1999 niet ingegrepen, dan zou dit artikel waarschijnlijk zijn gegaan over hoe het toch kon gebeuren dat de wereld Kosovo destijds in de steek liet.
Dat wil niet zeggen dat de interventies in Kosovo niet zijn beladen met problemen. Het was beter geweest als er in een veel vroeger stadium ¬ toen de oppositie nog geweldloos was ¬ internationale druk was uitgeoefend. Het negeren van het conflict in Kosovo tot het moment van ernstige escalatie, werkte een roep om zwaardere varianten van interventie in de
hand. Die varianten kregen gestalte in de vorm van de militaire interventie van maart-juni 1999 en het aansluitende bestuur van Kosovo door de internationale gemeenschap (1999-heden). Pro-blematisch was dat kfor en unmik strategisch tamelijk zwak waren en te weinig autoriteit toonden. Op cruciale momenten liet kfor zijn macht niet gelden. Het politieke wederopbouw-proces werd verder aanzienlijk bemoeilijkt door het feit dat de status van Kosovo gedurende acht jaar na de interventie onduidelijk bleef.
Het kan verleidelijk zijn om tegen de ach-tergrond van al dit soort complexe problemen dan maar te pleiten voor ‘niets doen’. Maar er is meer dan een keuze tussen ‘niets doen’ ener-zijds en ‘zware interventie’ anderener-zijds. Interna-tionale interventies zijn er in soorten en maten; de ene interventie is succesvoller dan de andere, sommige pogingen mislukken. De leidraad in de discussie over toekomstige vredesoperaties zou de vraag moeten zijn welke doelstellingen realistisch zijn. Wat kunnen externe actoren in specifieke gevallen met een bepaalde inzet van mensen en middelen wel en niet waarmaken? Wat dit betreft zijn er in Kosovo waardevolle lessen geleerd.
Hoe moet het nu verder daar? Belangrijke fac-toren zijn vooral de huidige Europese aanwezig-heid in de vorm van diverse missies én de wens van zowel Kosovo als Servië om toe te treden tot de eu. Het streven naar lidmaatschap van de eu wordt door grote delen van de bevolking in beide landen gesteund. Politieke elites ¬ zelfs de radicale Servische partijen ¬ houden daar rekening mee. Deze betrekkelijke consensus over ‘Europa’ kan het proces van staatsopbouw en politieke hervormingen in zowel Kosovo als Servië een flinke impuls geven. Maar aanmod-deren blijft het.
De weerbarstige praktijk van interventies Van der Borgh & Du Pont Kosovo: doormodderen bij gebrek aan beter
Noten
1 De frj bestond op dat moment uit de republieken Servië en Montenegro (dat zou zo blijven
tot 3 juni 2006; toen viel de confederatie uiteen). Tot Servië behoorde ook Kosovo, dat in 1989 zijn status van autonome provincie had verloren en onder
direct gezag van Belgrado was geplaatst. In reactie daarop richtte de Albanese meerder-heid een ‘schaduwsamenleving’ in. Aan de fase van vreedzaam
44
verzet kwam in 1996 een einde, toen het uck werd opgericht. Op terroristische aanslagen van dit ‘Bevrijdingsleger’ rea-geerde Belgrado met militaire offensieven. Grote vluchtelin-genstromen kwamen op gang. In februari 1999 werd in het Franse Rambouillet een plan ontworpen voor zelfbestuur (geen onafhankelijkheid) voor Kosovo. De Albanezen teken-den, de Serviërs niet ¬ ook niet nadat de navo met luchtaan-vallen had gedreigd. In maart werden die ingezet. Na 78 da-gen kwam er een einde aan. De overeenkomst van Kumanovo werd getekend en de Servische eenheden trokken zich terug. 2 Zie onder meer de discussie in
H. Achterhuis, Politiek van goede
bedoelingen, Amsterdam: Boom,
1999.
3 Zie unscr 1244, i.h.b. de artike-len 9 en 11. De resolutie spreekt niet over kfor en unmik, maar in algemene termen over een ‘military and civilian presence’. 4 Zie unscr 1244. Ook waren
er bij de vredesbesprekingen te Rambouillet aan de Kosovo-Albanezen informele toezeg-gingen gedaan over een referen-dum over de onafhankelijkheid. 5 De Europese aanwezigheid in
Kosovo is complex en bestaat uit verschillende missies. De eu Special Representative is Pieter Feith, die tevens als International Civilian Repre-sentative (icr) hoofd is van de International Civilian Office (ico). ico wordt gesteund door een deel van de eu-lidstaten en heeft als mandaat de regering van Kosovo bij te staan bij haar werk sinds het uitroepen van de onafhankelijkheid. Daarnaast is er de European Union Rule of
Law Mission in Kosovo (eulex Kosovo) die wordt geleid door Yves de Kermabon. Bovendien bevindt zich in Kosovo een omvangrijk kantoor van de Europese Commissie, die de grootste donor van Kosovo is. Een complicerende factor is dat slechts een deel van de Europese staten de onafhankelijkheid van Kosovo heeft erkend en dat een aantal grootmachten zich er sterk tegen verzet. Daarom zijn zowel de eulex-missie als de Europese Commissie ‘status neutraal’. De ico is dit niet, maar die wordt slechts ge-steund door een deel van de eu-lidstaten alsmede de Verenigde Staten. De ico-leden zijn: Oos-tenrijk, België, Bulgarije, Kroa-tië, Tsjechië, Denemarken, Est-land, FinEst-land, Frankrijk, Duits-land, Hongarije, IerDuits-land, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Polen, Slovenië, Zwitserland, Zweden, Turkije, het Verenigd Konink-rijk en de vs.
6 Zie International Crisis Group,
Kosovo’s fragile transition, Europe
Report no. 196, 25 september 2008.
7 I. King en W. Mason, Peace at any
price. How the world failed Kosovo,
London: Hurst, 2006. R. Caplan,
International governance of wartorn territories. Rule and reconstruction. Oxford: Oxford
University Press, 2005. 8 Timothy Garton Ash stelde: ‘It’s
now entirely clear that the nato intervention has decisively resolved, in favor of the Alba-nians, a Serb-Albanian struggle for control of this territory that goes back a least 120 years. This was neither the stated nor the real intention of Western po-licy makers.’ Zie: T. Garten Ash,
‘Anarchy and madness’, in: The
New York Review of Books, 47/2,
2000; p. 48. Overigens geldt dit niet voor het door Serviërs gedomineerde Noord-Kosovo waar de invloed van Belgrado onverminderd groot is. 9 Zie voor de doelstellingen:
unsr 1244, par. 11. Zie over het ontstaan van de ‘split sovereign ty’: B. Pula, 2004, ‘The emergence of the Kosovo “parallel state” 1988-1992’, in:
Nationalities Papers, 32/4;
p. 797-826.
10 Het Standards for Kosovo-plan werd in 2003 ondertekend door de toenmalige Special Representative of the Secretary General Steiner en de premier van de voorlopige regering Rexhepi. Het bevatte een groot aantal ijkpunten voor de beoor-deling van de vooruitgang op het terrein van democratische hervormingen, mensenrechten en economisch herstel. Het voltooien van deze ‘standards’ gold als vereiste om met de statusbesprekingen te kunnen beginnen.
11 Zie bijvoorbeeld F.O. Hamspon en D. Mendeloff, ‘Intervention and the nation-building debate’, in: C. Crocker et al., Leashing the
dogs of war. Conflict Management in a divided world, Washington,
dc: usip, 2007; p. 679-699. 12 Zie O. Richmond, The transfor
mation of peace, Basingstoke/
New York: Palgrave Macmillan, 2005; p. 214.
13 Het besluit werd wel voorge-kookt door de unosek-missie onder leiding van de Finse di-plomaat Martti Ahtisaari. Deze leidde van februari 2006 tot 10 maart 2007 besprekingen tus-sen Servië en Kosovo-Albanese leiders. Tot overeenstemming De weerbarstige praktijk van interventies Van der Borgh & Du Pont Kosovo: doormodderen bij gebrek aan beter
45
kwamen zij niet. Zie www.uno-sek.org.
14 Interview met een hoge verte-genwoordiger van een interna-tionale organisatie.
15 R. Paris en T. Sisk, The dilemmas
of state building. Confronting the contradictions of postwar peace operations, London/New York:
Routledge, 2009.
16 C. Tilly, Coercion, capital and
European states, ad 9901990.
Oxford: Blackwell, 1990. 17 Het is wrang te moeten
consta-teren dat de geweldloze strate-gie van de oppositiebeweging in Kosovo geen actie van de internationale gemeenschap tot gevolg had en dat deze pas tot actie overging toen een gewa-pende Kosovo Albanese bewe-ging, het uck, het toneel betrad. 18 M. Doyle, en N. Sambanis,
Making war and building peace. United Nations peace operations.
Princeton, N.J., Princeton Uni-versity Press, 2006.
19 Zie C. Thies, ‘The political economy of state-building in Sub-Saharan Africa’, in: Journal
of Politics, 69/3, augustus 2007;
p. 716-731. Interessant is overi-gens dat globalisering ook grote gevolgen had op de financiering van het uck. Dat was in be-langrijke mate afhankelijk van steun van de Kosovo-Albanese diaspora.
20 Thies, ibid.; p. 716.
21 M. Ayoob, ‘State making, state breaking and state failure’, in: Crocker et al., Turbulent peace.
The challenges of managing inter national conflict, Washington,
dc: usip, 2001; p. 127-142 (136-7).
22 Zie J. Milliken en K. Krause, ‘State failure, state collapse, and state reconstruction. Concepts, lessons and strategies’, in: Deve
lopment and Change 33/5, 2002;
p. 753-774 (757). Zie ook: Kaldor, ‘New Wars, Counterinsurgency or Human Security, in: The Bro
ker, nr. 14, juni 2009, p. 14-17.
23 De eerste ‘regulation’ stelde dat alle ‘executive and legislative authority’ bij unmik lag. Zie A. Yannis, ‘The un as government in Kosovo’, in: Global Governance, 10/1, 2004; p. 67-82.
24 Yannis, ibid. (zie noot 24). 25 S. Chesterman, You, the people.
The United Nations, transitional administration, and statebuil ding. Oxford, Oxford University
Press, 2004; p. 152.
26 unmik boette in de loop der tijd veel in aan respect, bij zowel Albanezen als Kosovo-Serviërs. Aan de andere kant gold kfor (althans, bepaalde onderdelen daarvan) als een ge-respecteerde macht, ook onder Kosovo-Serviërs die voor hun leven vreesden.
27 V. Ingimundarson, ‘The politics of memory and the
recon-struction of Albanian national identity in postwar Kosovo’, in:
History and Memory 19/1, 2007;
p. 95-123 (118). Zie ook King en Mason, ibid. (zie noot 7). Overi-gens waren deze geluiden al in een zeer vroeg stadium te ho-ren. Achterhuis (zie noot 2) ana-lyseert hoe historische dimen-sies door internationale actoren uit het oog werden verloren. Hij citeert de Amerikaanse bemid-delaar Holbrooke: ‘De Servische duiding van de geschiedenis is hun probleem, het onze bestaat erin de oorlog te beëindigen.’ (p.127-8)
28 Zie: D. Roberts, ‘Hybrid polities and indigenous pluralities. Ad-vanced lessons in statebuilding from Cambodia’, in: D. Chandler (red.), Statebuilding and inter
vention. Policies, practices and paradigms, London/New York:
Routledge, 2009; p.165-188. Zie ook: T. Carothers. ‘The end of the transition paradigm’, in:
Democracy, 13/1, 2002; p. 5-21.
29 M. Barnett en C. Z∑rcher, ‘The peacebuilder’s contract. How external state-building reinfor-ces weak statehood’, in: Paris and Sisk, ibid. (zie noot 15); p. 23-52.
30 Zie Roberts, ibid. (zie noot 31); p. 179. Hij spreekt van ‘hybrid indigenous pluralism’. 31 Ibid.; p. 184.
46
Over de auteur Frans Bieckmann is politicoloog,
onderzoeker bij WiW-Global Research & Reporting en hoofdredacteur van wetenschapstijdschrift The Broker.
Noten zie pagina 53