Procedureregeling en voortgangsrapportages

Naar aanleiding van de discussie in de Tweede Kamer over de aanleg van de Wijkertunnel en de tunnel onder de Noord presenteerden de ministers van Verkeer en Waterstaat en van Financiën in maart 1993 de nota

«Beleidskader voor Private Financiering van Infrastructuur».¹Om een herhaling te voorkomen van de situatie dat een minister in onderhande-lingen met bieders over een groot infrastructureel werk onvoldoende armslag heeft, stelden zij een ander beslismodel voor, waarbij «op hoofd-lijnen afspraken worden gemaakt over de marges waarbinnen het onderhandelingsresultaat zich zou dienen te bevinden.» (p. 7)

Private financiering gaat, zo schreven de ministers «logischerwijs gepaard met een verschuiving van het budgetmechanisme naar het marktmecha-nisme: de rol van het budgetmechnisme neemt af, wat tot uitdrukking komt in een toetsing op globaler niveau dan gebruikelijk is bij reguliere overheidsuitgaven.» (p. 8)

Een onderdeel van het model is dan ook dat de Tweede Kamer zich niet meer vóór de sluiting van het contract zou moeten bezighouden met de

1Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, 22 512, nr. 3. Het beleidskader gaf uitvoering aan de motie-Van den Berg (22 300-XII, nr. 69), aanvaard op 10 september 1992. Het beleids-kader werd vervolgens door de Tweede Kamer aanvaard op 19 september 1993.

details ervan, maar pas achteraf haar goedkeuring dient te verlenen.

Vooraf zou de Kamer de minister wel mandaat moeten verlenen om een contract onder een ontbindende voorwaarde te sluiten. Als de Kamer haar goedkeuring aan het contract zou onthouden, zou de ontbindende voor-waarde in werking treden. Het mandaat zou op hoofdlijnen aangeven waarbinnen het onderhandelingsresultaat zich zou dienen te bevinden.

Dit model is voor wat deze elementen betreft bij het HSL-Zuid Infraprovi-derproject niet gevolgd: er werd geen mandaat verleend en ook bevat het uiteindelijk gesloten contract geen ontbindende voorwaarde. Alleen impli-ciet, namelijk bij goedkeuring van de PKB, werd de minister gemachtigd onderhandelingen in het kader van het HSL-Zuid-traject aan te gaan en vervolgens een contract te sluiten. Door deze handelwijze is volgens het Ministerie van Verkeer en Waterstaat voorkomen dat het onderhandelings-mandaat bekend werd bij de bieders en is de onderhandelingspositie van de Staat versterkt.

Vanaf 1997, na de vaststelling van de PKB, werd de Tweede Kamer regel-matig geïnformeerd over de ontwikkeling van het project HSL-Zuid door middel van periodieke voortgangsrapportages. Deze wijze van informatie-voorziening vloeide voort uit de in 1995 vastgelegde procedureregeling grote projecten.¹De HSL-Zuid was in 1996 door de Tweede Kamer aange-merkt als «groot project».²Volgens artikel 5 van de procedureregeling maakt de Kamercommissie die belast is met de uitvoering van de regeling afspraken met de verantwoordelijke bewindspersoon over de inpassing van het project in de begroting en de periodieke voortgangsrapportages aan de Kamer met betrekking tot de uitvoering van het grote project. In de bijlage bij de procedureregeling wordt een aantal aanwijzingen gegeven voor een adequate informatievoorziening in de voorbereidings- en besluitvormingsfase:

• probleemomschrijving;

• concretisering van doelstellingen;

• een volledige financiële onderbouwing, inclusief een risico-analyse en kosten-batenanalyse;

• onderbouwing van onderzochte alternatieven en motivering van afge-wezen alternatieven;

• de adviezen van externe deskundigen;

• een rapport van de departementale accountantsdienst over:

1) toegepaste calculatiemethoden en risico-analyses;

2) het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpas-sing;

3) en de toereikendheid van de (in te richten) uitvoeringsorganisatie;

• voor zover relevant: een procedure en tijdstip voor de definitieve besluitvorming (point of no return) en voor tussentijdse evaluatie.

De DAD van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft in het kader van de procedureregeling grote projecten in september 1996 een rapport uitgebracht over de voorbereiding van de HSL-Zuid.³Hierin wordt de kwaliteit van het aan PKB deel 3 ten grondslag liggende materiaal beoor-deeld. De opmerkingen hebben vooral betrekking op de ramingen, die correct werden bevonden, en de budgettaire inpassing en financiering, waarover geen conclusies werden geformuleerd. Planningen en ramingen van dit technische project konden door de DAD zelf niet worden getoetst.

Benadrukt werd dat een onafhankelijke toets door «terzake deskundigen in beginsel bijdraagt aan de verkrijging van voldoende zekerheid omtrent de kwaliteit van plannen, ramingen en dergelijke.» Een dergelijke toets had niet plaatsgevonden.

Opmerkelijk is dat de accountantsdienst wijst op afspraken die gemaakt zijn naar aanleiding van hetBeleidskader private financiering uit 1993.⁴ Volgens de DAD was toen besloten in het algemeen geen infrastructurele werken meer privaat te financieren. Private financiering zou alleen nog

1Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996 24 752, nr. 2.

2Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 22 026, nr. 18, 21 juni 1996. Zie ook bijlage 1 bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 26 399, nr. 2, 18 september 2000.

3Rapport in het kader van de procedure

«Controle Grote projecten» over de PKB-3 van het project Hoge Snelheidslijn-Zuid (HSL-Zuid), 10 september 1996.

4Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 22 512, nr. 3.

toegestaan worden indien gebruikers direct, dus zonder tussenkomst van de Staat, aan de private financier een gebruiksvergoeding betalen.

Over de totstandkoming van de private deelname of PPS werd de Kamer aanvullend per brief geïnformeerd. In januari 1998 werd de Kamer toege-zegd dat zij betrokken zou worden bij de volgende stappen:

• de ontwikkeling van private betrokkenheid (1998);

• het privatiseringsmodel;

• over contract of deelcontracten (december 1999)¹.

De voortgangsrapportages over het HSL-Zuid-project conform de procedureregeling grote projecten bevatten informatie over de

uitvoeringsfase, te weten de periode na aanvaarding van de PKB. Hiervoor gelden aparte aanwijzingen voor de informatievoorziening:

• informatie over de vergelijking van planning en realisatie, over de aangegane financiële verplichtingen en uitgaven in vergelijking tot de projectbegroting en de relevante risico’s alsmede de afdekking daarvan;

• informatie over dreigende kostenoverschrijdingen en budgettaire consequenties daarvan;

• een accountantsrapport over de kwaliteit en volledigheid van de infor-matie in de voortgangsrapportages en de toereikendheid van de projectorganisatie;

• informatie over vooraf met de Kamer afgesproken tussentijdse evalua-ties;

• er moet een relatie gelegd kunnen worden tussen de financiële infor-matie in de voortgangsrapportages en de departementale begrotingen.

De voortgangsrapportages verschaffen vrij algemene informatie over de organisatie en de voortgang van het HSL-Zuid-project, de besluitvorming en kostenontwikkeling.

De zesde voortgangsrapportage is betrokken geweest in eenQuick Scan van de informatievoorziening rond enkele grote projecten door de directie FEZ van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in mei 2000. Aangaande de HSL-Zuid betrof de kritiek onder meer het ontbreken van de zoge-noemde scopewijzigingen en aanpassingen in de planning en het

ontbreken van informatie over de nauwkeurigheid van de ramingen en het niet kwantificeren van risico’s.

Bij de achtste voortgangsrapportage in januari 2000 werd voor het eerst sinds 1996 weer een accountantsrapport opgesteld met een oordeel over kwaliteit en volledigheid van de informatie in de voortgangsrapportages en de toereikendheid van de projectorganisatie. De DAD van het Minis-terie van Verkeer en Waterstaat heeft dat tijdstip gekozen omdat er vanaf dat moment uitgaven gedaan werden voor de HSL-Zuid en zal verder jaarlijks rapporteren. Gesteld werd dat het gekozen beheersmodel een goed uitgangspunt voor de realisatie van de HSL-Zuid vormt, maar dat de implementatie in verschillende opzichten meer aandacht zou moeten krijgen. Hierbij werd zonder nader op onderdelen in te gaan met name verwezen naar de te volgen procedures. Ook werd aandacht gevraagd voor de overgang van de uitvoeringsorganisatie van het Directoraat-Generaal Personenvervoer naar Rijkswaterstaat in verband met de beheer-sing van het infraprovider- en vervoerscontract enerzijds en de aanleg van de onderbouw anderzijds. Nadere toelichting in het rapport ontbrak. Over de financiële informatie in de voortgangsrapportage werd opgemerkt dat deze aansloot op de rijksbegroting maar dat de omrekening naar het prijspeil 1995 onjuistheden bevatte. Het ministerie had toegezegd deze rekenfouten in de eerstvolgende voortgangsrapportage te zullen corri-geren. De niet-financiële informatie was volgens de accountantsdienst op toereikende wijze tot stand gekomen. Daarnaast signaleerde de DAD een

1Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 22 026, nr. 77.

waarschijnlijk ontoereikende post «onvoorzien» van€ 408 miljoen (f 900 miljoen).