In het externeveiligheidsbeleid zijn voor het PR en GR een norm c.q. een oriënterende waarde geformuleerd voor het maximaal toelaatbare risico waarmee in de besluitvorming over risicovolle activiteiten rekening moet worden gehouden. In de praktijk bestaan er rond deze norm en
oriënterende waarde, afgezien van de eerder genoemde ambitieuze doelformulering, meer problemen die een oorzaak vormen van de stagnatie van gewenste ruimtelijke ontwikkelingen en uitholling van het externeveiligheidsbeleid. Het gaat daarbij zowel om normhantering als om normstelling.
Bij normhantering speelt een rol dat het PR en het GR niet wettelijk geregeld zijn. Wanneer in de omgeving van een stationaire risicobron of van een transportroute ruimtelijke ontwikkelingen worden beoogd, wordt een gemeente weliswaar beleidsmatig geacht rekening te houden met het PR en het GR, maar een wettelijke basis hiervoor ontbreekt. Dat betekent dat gemeenten bij planvorming formeel geen rekening hoeven te houden
met deze risico’s en dus bij transportroutes binnen de 10-6-risicocontouren
voor het plaatsgebonden risico zouden kunnen bouwen. In een aantal provincies is dat ondervangen door regels in provinciale
milieubeleidsplannen. Bovendien wordt in de AMvB Inrichtingen de wettelijke regeling van het PR rond inrichtingen voorzien. Voor het transport zal dat langer op zich laten wachten.
17 Overigens wordt al aan de
formele afstemming tussen EV en
ruimtelijke ordening gewerkt door de voorgenomen wettelijke regeling van milieunormen in de AmvB-inrichtingen en door de voorgenomen verplichting in het kader van de fundamentele herziening van de Wet op de ruimtelijke ordening om te voldoen aan milieunormen in bestemmingsplannen. Bij de bestemmingsplannen moet zo in de toekomst de grenswaarde voor het PR in acht worden genomen.
betekenis van activiteiten en naar cumulatie van risico’s
Veiligheidsrisico’s worden berekend en hebben kwantitatieve normen: de grenswaarden voor het PR en de oriënterende waarde voor het GR. Een uniforme normstelling voor een diversiteit aan activiteiten gaat echter voorbij aan het feit dat de maatschappelijke aanvaarding van risico’s mede afhangt van de aard, het nut en de noodzaak van de activiteit die de risico’s veroorzaakt (zie ook § 4.3).
De maatschappelijke acceptatie is ook afhankelijk van de mogelijke omvang van ongevallen. Vooral zeer omvangrijke gevolgen van ongevallen, zoals mogelijk bij chloortransporten of bij kerncentrales, worden in de publieke opinie onaanvaardbaar gevonden. Met het groepsrisicobegrip – dat sterk door de omvang van ongevallen wordt bepaald – wordt gepoogd aan de publieke opinie tegemoet te komen. Door aan de toelaatbaarheid van groepsrisico’s grenzen te stellen, beoogt de rijksoverheid ook de beperking van ‘maatschappelijke ontwrichting’ een plaats te geven in de
besluitvorming, naast het tegengaan van ‘persoonlijk leed’ door middel van toepassing van het PR.
B O X 1 5
M A AT S C H A P P E L I J K N U T E N D E A A N VA A R D B A A R H E I D VA N M A AT S C H A P P E L I J K E O N T W R I C H T I N G
Terwijl aardgas uit oogpunt van het GR wellicht grotere problemen oproept dan chloor, heeft het tegelijkertijd een veel grotere en onvervangbare maatschappelijke betekenis en een veel beter imago. Transport en gebruik van chloor liggen gevoeliger (hoewel het transport en de productie voldoen aan de PR- en GR-norm) dan transport en gebruik van aardgas. De maatschappelijke drang om actie te nemen tegen chloorgebruik en -transport is dan ook veel groter dan die tegen gebruik en transport van aardgas.
Ook moet worden opgemerkt dat de kwantitatieve waarden voor PR en GR betrekking hebben op de aanvaardbaarheid van afzonderlijke, vaak nieuwe, activiteiten. Echter, voor de veiligheidsbeleving van de burgers – en daarmee het oordeel over de aanvaardbaarheid van afzonderlijke activiteiten – is ook van belang in hoeverre zij in hun leefomgeving al aan andere risico’s blootstaan. Met andere woorden, het totale risico en het totale
veiligheidsniveau in de omgeving spelen voor hen ook een rol. Dat wordt in de huidige normstelling niet goed gedekt.
b) De normen zijn alleen gericht op externe veiligheid
Bij interne veiligheid kunnen twee groepen worden onderscheiden: werknemers van bedrijven en gebruikers van wegen en spoorlijnen. Voor de werknemers geldt specifieke regelgeving; deze valt buiten de scope van dit advies. De gebruikers van wegen en spoorlijnen zijn wel relevant voor dit advies. In de normen voor externe veiligheid voor
bijvoorbeeld tunnels wordt geen rekening gehouden met interne veiligheid van de weggebruikers en treinreizigers in die tunnels, terwijl zij in dit voorbeeld toch evenveel ‘recht’ op veiligheid dienen te hebben als
omwonenden. De huidige normhantering staat daarmee optimalisering van in- en externe veiligheid in de weg (zie § 3.4).
c) Ongelijkwaardigheden in de normtoepassing tussen diverse stationaire risicobronnen en tussen stationaire en mobiele bronnen
De normstelling bij het groepsrisico is oorspronkelijk afgeleid voor
enkelvoudige stationaire inrichtingen zoals LPG-tankstations, maar daarna onverkort met dezelfde oriënterende waarde toegepast op heel andere typen ‘inrichtingen’ (zoals zeer grote bedrijfsterreinen,
spooremplacementen en Schiphol) met een heel andere schaal en omvang. Dit is in feite een ongelijkwaardige toepassing van het groepsrisico.
Voor de kwantitatieve normstelling – later de oriënterende waarde – voor het GR is in de onmiddellijke omgeving van de inrichting grosso modo de gemiddelde bevolkingsdichtheid van ons land aangenomen. De uitkomst hiervan is naderhand vertaald naar transport en andere types ‘inrichtingen’ zoals emplacementen. Deze vertaling resulteerde in een oriënterende
waarde van 10-4per jaar per km infrastructuur voor een ongeval met
10 doden, 10-6voor een ongeval met 100 doden, etc. Deze ogenschijnlijk
minder strenge waarde (dan voor stationaire inrichtingen) werkt in de praktijk zeer ongelijkwaardig en, gezien de consequenties, weinig
Op het eerste gezicht lijkt de gemiddelde bevolkingsdichtheid een redelijk uitgangspunt. Voor risicovolle stationaire inrichtingen, uitgezonderd een aantal LPG-tankstations, is dat ook zo, omdat zij veelal op speciale bedrijfsterreinen gevestigd zijn, waaromheen een goede zonering is toegepast. Voor transportlijnen is het uitgangspunt van de gemiddelde bevolkingsdichtheid echter onterecht, omdat deze vaak dicht langs of zelfs door (centra van) steden, dorpen en andere bebouwde kommen lopen. De bevolkingsdichtheden in die steden, dorpen en andere bebouwde kommen liggen tot tientallen malen hoger dan de gemiddelde bevolkingsdichtheid en leiden zodoende tot grote overschrijdingen van de oriënterende waarde van het GR en daarmee door de gekozen normtoepassing sneller tot de noodzaak van ingrijpende saneringsmaatregelen of andere voorzieningen.
d) De oriënterende waarde van het groepsrisico is moeilijk te hanteren
De status van oriënterende waarde voor het GR biedt bestuurders expliciet afwegingsruimte voor het toestaan van activiteiten dan wel ruimtelijke ontwikkelingen. Met een goede motivering mogen zij van de oriënterende waarde afwijken. Dit gemotiveerde afwijken is echter meestal geen eenvoudige zaak, omdat er geen duidelijk nationaal referentiekader is dat op een heldere manier aangeeft hoe gemotiveerd afgeweken kan worden. Bovendien roept het toestaan van een overschrijding van de oriënterende waarde gemakkelijk de sfeer op van toestaan van externe onveiligheid, omdat de publieke opinie in veel gevallen de oriënterende waarde als een harde norm ziet. Omdat het groepsrisico toeziet op zeer zware ongevallen met veel slachtoffers, vormt het een zeer gevoelig onderwerp in
maatschappelijke discussies over bijvoorbeeld grote ontwikkelingsprojecten. Lokale bestuurders willen niet altijd met een dergelijke ‘Zwarte Piet’ blijven zitten, met impasses in de besluitvorming over gewenste projecten als gevolg. Wordt de oriënterende waarde overschreden, dan is de motivering
daarvoor overigens vaak zeer dun. In uitspraken van de bestuursrechter wordt dat soms afgestraft, waardoor het beeld van ‘norm’ bevestigd wordt. Daartegenover staan enkele recente uitspraken van de bestuursrechter (zie § 3.5), waaruit blijkt dat een verwijzing naar de ‘oriënterende’ status van de gehanteerde waarde van het groepsrisico al voldoende is om
sterk bepaald door de ‘tijdgeest’ waarin ze plaatsvonden; de prioriteit van externe veiligheid in het beleid en de publieke opinie (zie bijvoorbeeld de reactie op de ramp in Enschede) hadden duidelijk invloed.
Het (begrip) groepsrisico is bestuurlijk ook moeilijk te hanteren omdat het een samengestelde, gecompliceerde en voor velen moeilijk te begrijpen grootheid vormt. Het GR kan niet in één getal en niet in een eenvoudige contour op de kaart worden uitgedrukt, wat bij het PR wel het geval is. Dit bevordert de communiceerbaarheid niet. Daar staat tegenover dat door het tekenen van een F/N-curve (zie box 2) snel na te gaan is of aan de oriënterende waarde voor het maximaal toelaatbare GR wordt voldaan.
Tot slot stellen we vast dat het GR de laatste jaren in de bestuurlijke afweging terecht vooral ook gerelateerd wordt aan de mogelijkheden van rampenbestrijding, maar dat het in zijn kwantitatieve uitkomsten daarvoor minder geschikt is. Het groepsrisico beschouwt namelijk alleen (de kans op) aantallen directe doden, terwijl de aard van negatieve effecten van een ramp veel gevarieerder is. Mogelijke aantallen gewonden en mogelijke schade zijn immers veelal voor rampenbestrijding eveneens relevante gegevens.
4.2.3 Discrepantie tussen beleidsdoelen en de mogelijkheden om doelen