Discrepantie opheffen tussen beleidsdoelen en de mogelijkheden om doelen te verwezenlijken

In § 4.2.3 is gewezen op de discrepantie tussen het beschermingsniveau externe veiligheid dat de overheid aan burgers wil bieden, en de

inspanning die zij bereid is daarvoor te leveren. Een eerste oorzaak voor deze discrepantie vormde de vaak ambitieuze doelformulering leidend tot een zeer grote en kostbare saneringsopgave, waarvoor de middelen niet beschikbaar komen. Een andere oorzaak van de discrepantie was dat het bevoegd gezag in kwestie vaak onvoldoende bereid is zich in te spannen, getuige de gebrekkige uitvoering van (en het toezicht op en de

handhaving van) regelgeving.

Naar aanleiding van een hier al vaker geciteerd rapport van de Algemene

Rekenkamer²⁷heeft het Kabinet in algemene zin al beloofd realistischer

beleidsdoelen af te spreken²⁸. De slechte aansluiting tussen beleidsambities

en uitvoeringspraktijk brengt de geloofwaardigheid van de overheid immers in het geding. In de voorafgaande paragrafen, die in hoofdstuk 7 nader worden uitgewerkt, zijn voorstellen begrepen die de deze

discrepantie opheffen.

Evenals in het huidige rijksbeleid staat voor ons de systematische aanpak van risicobronnen voorop; (kostbare) aanpassing van de omgeving van de bronnen en van ruimtelijke plannen is dus secundair. De budgettaire problemen bij de aanpak van de bronnen zullen – voorzover ze nog resteren na kosten-internaliserende wet- en regelgeving, aantoonbaarheidsplichten van in-spanningen en financiële prikkels zoals subsidies, heffingen en verzekeringen – vooral met de doelgroepenbenadering moeten worden opgelost en met de benadering van transportnetwerken via de netwerkbeheerders.

Een tweede voorstel om de discrepantie teniet te doen, vormt een realistische normstelling: een gezien de saneringsopgave haalbaar gebiedsgericht basisveiligheidsniveau voor de veiligheid op locatie, waarmee mogelijk ook ongelijkwaardigheden in de normstelling tussen inrichtingen en transport weg te nemen zijn.

Onvoldoende beleidsinspanning wordt met verbeterd toezicht en handhaving reeds bestreden. Onder meer ter versterking daarvan stellen wij de in § 7.5 te behandelen instelling van een nieuwe regie voor externe veiligheid en ruimte voor.

27 Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering, Den Haag, maart 2003 28 Onder andere in een brief van

17 maart (kenmerk BZ 2003-00319 M) van de minister van Financiën, namens het Kabinet, aan de president van de Algemene Rekenkamer.

D O M E I N E N

Een samenhangend beleid voor externe veiligheid en ruimtelijke ordening is nodig, dat blijkt duidelijk uit de voorgaande hoofdstukken. Dit betekent echter niet dat elk onderscheiden domein precies dezelfde aanpak vereist. Wij willen toe naar een nieuw arrangement waarin verantwoordelijkheden en bevoegdheden helder zijn toegewezen. Idealiter ziet dat nieuwe arrangement er als volgt uit. De overheid stelt realistische doelen voor externe veiligheid en ruimtelijke ontwikkelingen. Betrokken partijen kennen in die toekomstige situatie hun verantwoordelijkheid en némen deze ook om de doelen te verwezenlijken. Hierbij krijgen communicatie over risico’s, de consequenties daarvan en verbeteringsmechanismen om tot een zo laag mogelijk risiconiveau te komen een belangrijke plaats. In hoofdstuk 6 zijn de bouwstenen voor dit arrangement genoemd. Dit nieuwe arrangement omvat idealiter het hele probleemveld, van risicobron tot de locatie waar ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvinden, alsmede de risicoketen. Alle betrokkenen beseffen dat externe veiligheid een integraal onderdeel is van hun activiteiten. Dit betekent niet dat de diverse onderdelen – de domeinen – op dezelfde manier behandeld worden, integendeel: risicoveroorzakende activiteiten, infrastructuur en ruimtelijke ontwikkelingen hebben eigen kenmerken en vereisen daarom elk een eigen aanpak. Figuur 7-1 laat zien hoe dit arrangement er uitziet.

ARRANGEMENT OVER DRIE DOMEINEN

RIJKSOVERHEID FINANCIËLE IMPULSEN REGIE WET/ REGELGEVING

DOMEIN 1

DOMEIN 2

DOMEIN 3

DOELSTELLINGEN RISICOVEROORZAKERS CONVENANT INGRIJPEN OP BRONNEN PUBLIEKE TAAKSTELLING BASISVEILIGHEID NETWERKBEHEERDERS LOCAAL BESTUUR BEVOEGDHEID INGRIJPEN OP NETWERK RISICOBEHEERSING EV DOELEN IN PLANVORMING Toewijzen verantwoordelijkheden Toewijzen bevoegdheden. Stimuleren nemen verantwoordelijkheden Aantonen verantwoordelijkheden

In het beoogde arrangement worden door de rijksoverheid per domein verantwoordelijkheden toegewezen aan actoren. De actoren krijgen daarbij, voor zover van toepassing, bijbehorende bevoegdheden en eventueel extra financiële impulsen. Het nemen van verantwoordelijkheden is aan de actoren in de domeinen; zij ondernemen actie en tonen dat aan.

Tenslotte is er een regie externe veiligheid die actoren op hun verantwoordelijkheid aanspreekt en samenhang tussen de domeinen waarborgt.

Deze domeinen hangen nauw samen en beïnvloeden elkaar constant. Het gaat in het volgende dan ook niet alleen om de aanpak per domein maar zeker ook om de samenhang daartussen. Onze aanbevelingen vormen daarmee een totaalpakket dat in onze ogen alleen in samenhang effectief werkt. Wij zijn van mening dat het selectief uitlichten van bepaalde aanbevelingen niet aan de orde is.

In de volgende paragrafen (§ 7.2 tot en met § 7.5) zetten we in hoofdlijnen de aanpak binnen de drie domeinen uiteen, waarbij de bouwstenen uit hoofdstuk 6 de basis vormen. Per domein laten we zien wat het beleid inhoudt en welke actoren waarvoor verantwoordelijk zijn. Ten slotte komt de rol van een nieuwe regie voor externe veiligheid en ruimte aan de orde, die fungeert als waarborg voor de samenhangen binnen het hele proces.

7 . 2 D O M E I N 1 : B R O N N E N I N K E T E N S

In domein 1 staan de risicobronnen centraal, in samenhang met de keten van activiteiten waarbinnen zij plaatsvinden. Weliswaar staat in het milieubeleid de aanpak van de risicobron al voorop, maar we willen de impuls die het post-Sevesobeleid daaraan voor de BRZO-bedrijven gegeven heeft, laten doorwerken naar alle risicobronnen. Het Rijk inventariseert op dit moment een aantal belangrijke risicoketens: ammoniak, chloor en LPG. Daarbij onderzoekt het tevens alternatieven voor de bestaande ketens en beoordeelt deze op hun maatschappelijke kosten en baten.

Op zich is het bovenstaande een prima vertrekpunt om het domein

‘bronnen in ketens’ in te vullen. Vervolgens moet er echter een permanent proces gestart worden waarbij risicoveroorzakers, overheden en andere betrokkenen een rol spelen. In dit proces moeten continu systeem-afwegingen moeten worden gemaakt, doelgroepen en doelstellingen worden geformuleerd en taakstellingen worden afgesproken. We gaan hieronder nader in op een aantal deelaspecten van dit proces.