Peel en Maas

De gemeenten Helden, Kessel en Maasbree hebben in oktober 2007 besloten om samen te fuseren en de Arhi procedure op te starten. De raad van de gemeente Meijel heeft het raadsvoorstel voor samenvoeging in oktober 2007 in meerderheid afgewezen. In maart 2008 heeft de gemeente Meijel toch besloten mee te doen met de vrijwillige fusie en is de Arhi procedure opnieuw opgestart. De herindeling is op 1 januari 2010 in werking getreden onder de naam Peel en Maas (HKMM, 2008a).

In 2006 zijn de gemeenten gestart met de discussie over de mogelijkheid tot samenwerking of samenvoeging. De gemeenten zagen kansen in samenwerking of samenvoeging, omdat zij individueel steeds meer onder druk kwamen staan. Gemeenten voelden zich kwetsbaar en daarom zijn er verschillende mogelijkheden onderzocht en besproken om daar een oplossing voor te zoeken. In maart 2008 besloten de gemeenten te willen fuseren om zo gezamenlijk de bestuurskracht te vergroten en is de Arhi-procedure opgestart (VNG, z.j.a).

Strategische visie

De gemeente Peel en Maas acht het van belang de leefbaarheid te behouden en probeert te sturen op basis van drie principes: diversiteit, duurzaamheid en zelfsturing. Deze principes zijn zowel gericht op werknemers als op burgers. Duurzaamheid betekent dat de gemeente producten ontwikkelt die van duurzame kwaliteit zijn en een lange levensduur hebben, zodat

61

ook volgende generaties hiervan kunnen profiteren (Peel en Maas, 2008a). Met diversiteit wordt bedoeld dat er diversiteit aanwezig is tussen de verschillende kernen in de gemeente. Deze diversiteit en onderscheidenheid dienen gestimuleerd te worden om een bijdrage te leveren aan aantrekkelijke en krachtige leefgemeenschappen (HKMM, 2008b). Zelfsturing houdt in dat de gemeente vertrouwt op het zelforganiserend vermogen van haar inwoners. Peel en Maas biedt daarbij de ruimte voor initiatieven en stimuleert de eigen verantwoordelijkheid van burgers in hun eigen woon- en leefomgeving (Peel en Maas, 2008a). “Het is al heel wat als wij als gemeente de inwoners niet in de weg lopen”, aldus de wethouder. De strategische visie heeft volgens de wethouder en de gemeentesecretaris in mindere mate bijgedragen aan verbinding tussen de gemeenten. Zij geven hierbij aan dat de gemeenten onderling al lange tijd hebben samengewerkt en dus al aan elkaar verbonden waren en dat de vroegtijdige samenwerking in het herindelingsproces een belangrijkere rol heeft gespeeld in de vorming van één gemeente. Ook heeft de strategische visie volgens de gemeentesecretaris geen onzekerheid bij werknemers weggenomen, omdat er tot zijn aanstelling weinig gecommuniceerd werd.

De gemeente Peel en Maas kiest er bewust voor om zo veel mogelijk taken zelf uit te voeren en daarmee geen regiegemeente te worden. Ze besteden vrijwel geen taken uit, maar proberen volgens de gemeentesecretaris en de wethouder veel taken te laten uitvoeren door de samenleving zelf. De gemeente Peel en Maas vindt het volgens beide belangrijk dat zij die ruimte ook creëren voor haar inwoners en pas te helpen op het moment dat dit nodig wordt geacht. De wethouder geeft aan dat zij zichzelf daarom liever als partner zien van inwoners, organisaties en bedrijven. “Het stimuleren van initiatieven en verantwoordelijkheden van burgers is niet iets nieuws voor de gemeente Peel en Maas, de gemeente Helden was hier namelijk al nadrukkelijk mee bezig ten opzichte van de andere gemeenten”, aldus de wethouder. Dit betekent echter niet dat Helden, als grootste gemeente, de meeste macht had in het proces volgens de wethouder. Inwoners van andere gemeenten waren daar vooraf wel bang voor, maar de gemeenten hebben elkaar als gelijkwaardige partners behandeld volgens de gemeentesecretaris en de wethouder. Dit is een succesfactor geweest voor het proces en heeft er aan bijgedragen dat er zowel intern als extern veel draagvlak was voor de fusie volgens de gemeentesecretaris.

Zoals in de aanleiding is aangeven is er vooraf onderzoek gedaan naar de beste vorm van samenwerking tussen de gemeenten. Dit onderzoek is uitgevoerd door BMC en zij hebben tijdens het herindelingsproces als extern adviseur gefungeerd. BMC heeft volgens de wethouder en de gemeentesecretaris de rol als extern adviseur ingenomen vanwege de ontbrekende kennis en expertise bij gemeenten op het gebied van organisatieveranderingen en herindeling. BMC is gestopt als extern adviseur op het moment dat de beoogd gemeentesecretaris was aangetrokken. Volgens de gemeentesecretaris verliep het proces tot aan zijn aanstelling goed, alleen werd er weinig gecommuniceerd met werknemers.

62

Inrichting ambtelijke organisatie

Volgens de wethouder achtte de gemeente het van belang dat er gewerkt werd vanuit een heldere structuur, dit bevorderd namelijk de werkwijze en zorgt voor duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden. Er is een plan van aanpak ontwikkeld en een projectorganisatie ingesteld. De projectorganisatie bestaat uit de gemeenteraden, een regiegroep, een stuurgroep, een projectgroep en verschillende werkgroepen. De regiegroep werd gevormd door alle fractievoorzitters van de vier gemeenten en de burgemeesters. De fractievoorzitters vertegenwoordigden de vier gemeenteraden. De burgemeester van Helden was als voorzitter aangesteld van de regiegroep. De stuurgroep bestond naast de burgemeesters en gemeentesecretarissen uit alle wethouders van de betrokken gemeenten. De extern adviseur, die was aangesteld tijdens het proces, nam zowel deel aan de stuur- als de projectgroep (HKMM, 2008a). Nadat de beoogd gemeentesecretaris was aangesteld, anderhalf jaar voor de fusie, is afscheid genomen van de extern adviseur. De beoogd gemeentesecretaris heeft de taak als projectleider van de fusie overgenomen van de extern adviseur, omdat hij samen met de medewerkers de herindeling wilde vormgeven. Het is volgens alle drie de respondenten van belang dat de gemeentesecretaris in een vroeg stadium wordt aangesteld om de organisatie in te richten. Dit is volgens de gemeentesecretaris positief omdat hij als algemeen directeur van de ambtelijke organisatie zijn eigen organisatie vorm kan geven en niet afhankelijk is van de invulling van anderen. Daarnaast heeft een vroege aanstelling in zijn ogen een positieve werking gehad op de onzekerheid van werknemers, omdat werknemers al konden spreken met de algemeen directeur van de nieuwe organisatie. Er is volgens alle drie de respondenten bewust voor een nieuwe gemeentesecretaris gekozen die geen verleden had bij een van de oude gemeenten, zodat de gemeentesecretaris geen belangen had om een van de oude gemeenten te vertegenwoordigen. Die vernieuwing heeft in de ogen van alle respondenten een positieve invloed gehad.

Naast leden en groepen van de projectorganisatie hebben ook de colleges van de verschillende gemeenten intensief samengewerkt volgens de wethouder en de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris geeft aan dat de colleges voorafgaand aan de fusie samen zijn gaan vergaderen en dat die gezamenlijke vergadering een gouden greep is geweest. Zo hebben de colleges in elkaars keuken kunnen kijken en belangrijke beslissingen aan elkaar voor kunnen leggen. Naast de colleges zijn ook de gemeenteraden gezamenlijk gaan vergaderen en hebben zij kunnen discussiëren over de toekomst van de nieuwe gemeente, aldus de wethouder en de griffier. Deze vorm van samenwerken en beslissingen nemen heeft volgens de griffier en wethouder intern veel draagvlak opgeleverd en heeft ertoe geleid dat de nieuwe gemeente een kwaliteitsslag heeft kunnen maken. Wethouders en raadsleden van de verschillende gemeenten hebben namelijk door de vroegtijdige samenwerking in gezamenlijke vergaderingen kunnen bouwen aan te toekomst van de nieuwe gemeente.

“Er heerste veel onzekerheid bij werknemers in het voortraject van de herindeling”, aldus de gemeentesecretaris. Deze onzekerheid heeft vooral geheerst tot het moment van aanstelling van

63

de beoogd gemeentesecretaris. Hij heeft in het begin namelijk veel onzekerheid ervaren bij werknemers, dit kwam mede doordat werknemers weinig kennis hadden van de herindelingsprocessen en de consequenties van de herindeling. Om bovenstaande reden is de gemeentesecretaris direct gestart met het informeren van werknemers over de tijdsplanning en de voortgang van de fusie. De gemeentesecretaris is hier naar eigen zeggen zeer open en transparant in geweest en er is vanaf dat moment veel aandacht besteedt aan de interne communicatie. Volgens de gemeentesecretaris is daarbij duidelijk gecommuniceerd dat er voor iedere werknemer met een vaste aanstelling plaats zou zijn in de nieuwe gemeente, mits zij in staat waren om een kwaliteitsslag te maken om de nieuwe gemeente op een hoger niveau te tillen. De interne communicatie heeft volgens de gemeentesecretaris de onzekerheid bij de werknemers grotendeels weggenomen en heeft gezorgd voor een positieve houding van werknemers ten aanzien van de herindeling. Vanwege de aanwezige onzekerheid heeft de gemeentesecretaris er naar eigen zeggen bewust voor gekozen geen grote veranderingen aan te brengen aan de nieuwe organisatiestructuur. De gemeentesecretaris was bang dat dit tot meer onzekerheid en onduidelijkheid zou leiden. “Nadat de functieboeken waren opgesteld en medewerkers hun voorkeur aan konden geven, was een onafhankelijke commissie verantwoordelijk voor de plaatsing van de werknemers”, aldus de gemeentesecretaris. Hij gaf aan dat de onzekerheid van werknemers deels werd weggenomen doordat zij voorkeuren aan mochten geven voor beschikbare functies. Het heeft ook meer betrokkenheid gecreëerd bij werknemers volgens de gemeentesecretaris. De plaatsingscommissie heeft volgens de gemeentesecretaris vrijwel alle werknemers op een van hen voorkeursplekken kunnen plaatsen. De benoeming van managers is gedaan door de beoogd gemeentesecretaris, hij gaf aan dat hij daarvoor de vrijheid kreeg van de gemeenteraad. Hij heeft naar eigen zeggen bewust gekozen om geen managers van buitenaf te plaatsen, omdat er werd geacht dat het kwaliteitsniveau van managers uit de oude organisaties voldoende was. Er heeft wel een verandering plaatsgevonden op het gebied van leidinggevende lagen. De gemeentesecretaris geeft aan dat er een leidinggevende laag is verwijderd uit de organisatiestructuur, omdat hij zo min mogelijk leidinggevende lagen wilde hebben, zodat er meer verantwoordelijkheid kwam te liggen bij de werknemers (Peel en Maas, 2010). De gemeentesecretaris is van mening dat het laagdrempelig en simpel houden van de plaatsing en benoemen van managers hebben bijgedragen aan het succes van de herindeling.

De gemeentesecretaris gaf aan dat er zowel in het voortraject als na de herindeling vrijwel geen cultuurproblemen zijn opgetreden. Op meerdere beleidsterreinen werkten de oude gemeenten al samen, dus veel werknemers kenden elkaar al. Dit heeft een positieve invloed gehad volgens de gemeentesecretaris en de wethouder. Desalniettemin is er veel aandacht besteed aan teamvorming en dat heeft zijn vruchten afgeworpen volgens de gemeentesecretaris. Laatstgenoemde geeft daarbij aan dat het van belang is te focussen op de nieuwe cultuur en niet op de verschillen tussen de culturen. “Ondanks dat wij als gemeente weinig cultuurproblemen hebben gehad, neemt dat niet weg dat werknemers moesten wennen aan de nieuwe situatie.

64

Peel en Maas heeft er daarom bewust voor gekozen om iedereen een nieuwe werkplek te geven in het gemeentehuis”, aldus de gemeentesecretaris. Ook de werknemers die voorheen in het gemeentehuis van Helden werkzaam waren zijn verhuisd. Dit leidde er volgens de gemeentesecretaris toe dat iedere werknemers opnieuw moest beginnen.

Vanwege het interne draagvlak en de intensieve vorm van samenwerking stonden alle neuzen dezelfde kant op volgens de gemeentesecretaris. De beschikbare tijd werd nuttig besteedt en alle beslissingen konden snel genomen worden. De vaart die in het proces zat werd als positief ervaren en de tijdsdruk die heerste heeft in het voordeel van de organisatie gewerkt volgens de gemeentesecretaris. Dit leidde er volgens de wethouder en de gemeentesecretaris toe dat werknemers een half jaar voor de herindeling toe waren aan het werken in de nieuwe samenstelling. Er is toen besloten om in de nieuwe samenwerking van start te gaan verdeeld over de vier gemeentehuizen. In december zijn alle werknemers verhuisd naar het gemeentehuis in Helden en is de gemeente verder gegaan op één locatie. Het werken in de nieuwe samenstelling voorafgaand aan de herindeling is binnen de gemeente als zeer positief ervaren door de wethouder en de gemeentesecretaris. Beide gaven aan dat werknemers daardoor de tijd hebben gehad om elkaar beter te leren kennen en naar elkaar toe te groeien om zo een goede start te kunnen maken op het moment van de herindeling.

Harmonisatie van beleid en regelgeving

De gelijkwaardige behandeling van gemeenten heeft volgens alle drie de respondenten een positieve invloed gehad op de harmonisatie van beleid en regelgeving. De wethouder geeft aan: “Er zijn keuzes gemaakt op basis van argumenten en niet op basis van de grootte van de verschillende gemeenten.” Deze gelijkwaardige behandeling heeft er volgens de gemeentesecretaris toe geleid dat ook de kleinere gemeenten binnen de samenvoeging een grote bijdrage hebben kunnen leveren en dat is volgens laatstgenoemde belangrijk geweest in het traject. Ook werkten de gemeenten voor de herindeling al veel samen op verschillende beleidsterreinen. Dit heeft de harmonisatie gemakkelijker gemaakt volgens de gemeentesecretaris, omdat de gemeenten elkaars beleid en elkaars werkwijzen kenden.

De gemeenten hebben volgens de gemeentesecretaris besloten om niet te bezuinigingen op het gebied van beleid. Het beschikbare budget voor te verlenen subsidies is daardoor hetzelfde gebleven. De gemeente heeft de nieuwe subsidieverordeningen vastgesteld in samenwerking met verenigingen en instanties om daarmee betrokkenheid en draagvlak te creëren. Volgens de wethouder en de gemeentesecretaris heeft dit het gewenste effect gehad.

Financiële integratie

Volgens de gemeentesecretaris hebben de gemeenten direct na de start van de Arhi-procedure een vacaturestop ingesteld. Waar noodzakelijk werden mensen aangenomen op basis van een tijdelijke aanstelling. De gemeenten hebben voor de herindeling afscheid genomen van werknemers met een tijdelijke aanstelling en daarom heeft de gemeente 60 FTE kunnen

65

bezuinigen, aldus de gemeentesecretaris. Deze vermindering werd volgens hem in het begin als ingrijpend ervaren door zowel managers als medewerkers, maar achteraf blijkt de bezuiniging haalbaar te zijn geweest. De gemeente staat er qua financiën op dit moment goed voor volgens de gemeentesecretaris. Het is gelukt om met minder personeel per inwoner te werken dan voor de herindeling en tevens is er sprake van een lager ziekteverzuim, aldus de gemeentesecretaris. Het herindelingsbudget van het Rijk was voldoende toereikend voor Peel en Maas om de frictiekosten van de herindeling te dekken. De gemeente is zeer voorzichtig omgegaan met haar uitgaven en de gemeentesecretaris is naar eigen zeggen grotendeels verantwoordelijk geweest voor het beheer van dit budget en legde daarover verantwoording af bij de gemeenteraden. Grote kostenposten in het proces waren de gelden die noodzakelijk waren om personeel te plaatsen, de ICT kosten, de huisvestingskosten en andere proceskosten zoals de inhuur van derden (HKMM, 2008b). Het grootste deel van het budget is volgens de gemeentesecretaris gebruikt voor de huisvesting.

Er is volgens de gemeentesecretaris en de griffier geen sprake geweest van het zogenaamde potverteren. De gemeentesecretaris gaf aan dat de gemeenten onderling hebben afgesproken dat ze grote uitgaven met elkaar zouden bespreken voordat deze werden gedaan. Daarnaast hadden alle vier de gemeenten nog één uitgave die ze wilden doen om iets te realiseren volgens de gemeentesecretaris, voorbeelden hiervan waren de verbouwing van een sporthal, een gemeenschapshuis en een kasteel. “Gezamenlijk is besloten om deze uitgaven te doen en omdat iedere gemeente hier mee instemde heerste hier ook tevredenheid over”, aldus de gemeentesecretaris. Dit bevestigd de gelijkwaardige behandeling van de gemeenten.

Externe communicatie

De gemeenten hebben volgens de gemeentesecretaris zeer veel geïnvesteerd in de communicatie met burgers om hen zo helder mogelijk te informeren en te betrekken bij het herindelingsproces. De gemeente heeft haar inwoners op een open en transparante wijze geïnformeerd door middel van persberichten, informatiekranten, brieven en via de website van de gemeentepagina. Doelstellingen daarbij waren dat de inwoners bekend waren met de voortgang van de herindelingsprocedure en met de gevolgen die de fusie zou hebben voor de burger. Daarnaast dienden de inwoners een positieve houding te hebben ten aanzien van de fusie (HKMM, 2008b). De gemeenten hebben interactieve bijeenkomsten georganiseerd, waarbij iedere inwoner vrij was haar mening te geven en vragen te stellen. Ook zijn de burgemeesters in de kernen geweest om met inwoners te communiceren en hadden inwoners de mogelijkheid om suggesties in te sturen voor de nieuwe naam van de gemeente. Een onafhankelijke vereniging heeft drie namen geselecteerd op basis van de ingestuurde suggesties en daar konden alle inwoners van 16 jaar en ouder op stemmen. In het eerste jaar van de herindeling heeft de gemeente aan iedere instantie of vereniging subsidie verstrekt die de nieuwe naam van de gemeente wilde promoten. De manier van communiceren met de burgers is volgens de gemeentesecretaris zeer succesvol geweest en heeft het draagvlak onder burgers verhoogd.

66

De nieuwe gemeente wil haar burgers, kernen en vele bedrijven en organisaties betrekken bij de invulling en uitvoering van taken, aldus de wethouder. In de oude gemeenten werd volgens hem voornamelijk met dorpsraden gewerkt. De wethouder geeft aan: “De dorpsraden zijn afgeschaft omdat deze te ver van het dorp afstonden. Er is gekozen voor een vorm met zogenaamde ‘dorpsoverleggen’. Deze opzet is een initiatief van de inwoners zelf en is erop gericht zo veel mogelijk inwoners te betrekken.” Vanuit de gemeente is dit initiatief gestimuleerd volgens de wethouder en er wordt vanuit de gemeente gecommuniceerd met de dorpsoverleggen. De gemeentesecretaris en wethouder geven aan dat de gemeente de initiatieven stimuleert die voortkomen uit de dorpsoverleggen en daarmee proberen zij de zelfsturing van de burgers te vergroten.

Politieke integratie

De gemeenteraden zijn volgens de griffier tijdens het herindelingsproces onderworpen aan een intensief traject waarbij de gemeenteraden samen kwamen om elkaar te leren kennen, om in elkaars keuken te kijken en om te discussiëren over de nieuwe gemeente. Dit traject is ingezet in 2008, maar is in 2009 geïntensiveerd. In 2009 zijn de gemeenteraden gezamenlijk gaan vergaderen, naast de eigen vergaderingen die zij hadden. De gezamenlijke vergaderingen werden om de beurt door één van de vier burgemeesters voorgezeten. De kennismaking en intensieve samenwerking hebben volgens de griffier een positieve invloed gehad op het herindelingsproces en op de nieuwe gemeenteraad en hebben de interne samenhang tussen raadsleden vergroot. “De gemeenteraad van de nieuwe gemeente bestond grotendeels uit raadsleden uit de oude gemeenten en zij kenden elkaar dus al goed”, aldus de griffier. Ook wisten de raadsleden van elkaars gemeenten wat er speelden en waren dus bekend met specifieke problemen uit de oude gemeenten. Wat daarnaast positief is geweest is dat raadsleden over het algemeen gestreefd hebben naar het beste voor de nieuwe gemeente, aldus de griffier. Belangenbehartiging van de oude gemeenten heeft vrijwel geen rol gespeeld. Dit is volgens de griffier te danken aan het intensieve traject van de gemeenteraden waarin de verschillende raden gezamenlijk over de nieuwe toekomst hebben kunnen praten.

De griffier is naar eigen zeggen drie maanden voorafgaand aan de fusie aangesteld en is evenals de gemeentesecretaris bewust van buitenaf aangesteld. De eerste opdracht die de griffier kreeg was om een nieuwe werkwijze voor de raad samen te stellen. De griffier heeft er bewust voor gekozen om oude raadsleden te betrekken bij de vormgeving van de nieuwe werkwijze. De griffier heeft een enquête opgesteld om de wensen en behoeften van de raadsleden te meten. Op basis van de resultaten van de enquête is de griffier samen met een aantal afgevaardigde