Pakketverkopen: een systeemrisico voor het corporatiestelsel?

In deze paragraaf gaan we in op de vraag of fraude en niet-integer gedrag bij pakketverkopen als een systeemrisico gezien kan worden, dat wil zeggen een risico vormt voor de continuïteit en

houdbaarheid van het woningcorporatiestelsel als geheel. De kern van niet-integere pakketverkopen is dat (functionarissen van) partijen al dan niet in samenwerking fraude plegen. Partijen die willens en wetens gelegenheid geven voor deze fraude gedragen zich niet-integer. Dat geldt ook voor partijen die weet hebben van de fraude maar deze negeren, goedpraten of afdekken.

Het toezicht- en controlesysteem van de woningcorporatiesector bestaat uit twee deelsystemen namelijk een formeel systeem met regels, procedures, taken, bevoegdheden en

verantwoordelijkheden van partijen (zowel van buiten als van binnen de corporatie) en een

informeel systeem van verhoudingen tussen partijen en rolinvulling. Het is van belang dat de deelsystemen beide goed en in samenhang moeten werken. Echter, alleen op het formele systeem vertrouwen kan leiden tot verstarring en het nemen van verkeerde beslissingen wanneer een opdoemend probleem niet past binnen de regels en procedures. Het informele systeem beschikt over rijkere informatie en reageert sneller, omdat vanuit bedoelingen, impliciete kennis en gedeelde opvattingen kan worden gewerkt. Echter, alleen vertrouwen op het informele systeem kan ertoe leiden dat ongewenst gedrag onvoldoende wordt begrensd.

Systeemcrises laten zien dat waarden en normen in het informele systeem kunnen verschuiven waardoor voorheen geaccepteerd gedrag maatschappelijk niet meer acceptabel wordt geacht en vice versa. Veel van deze crises worden geïnitieerd door grensoverschrijdend gedrag van offensieve vernieuwers dat door andere partijen wordt overgenomen. Het formele systeem blijkt vaak niet bij machte om het tij te keren (niet toepassen bestaande regels, te traag of nalatig met het stellen van nieuwe regels en procedures).

Zoals hiervoor al is aangegeven is er veel gedaan aan governance in de woningcorporatiesector. Er is sprake van een toezichtsketen lopend vanaf de minister, via Aw, het WSW naar toezicht en interne controle binnen de corporaties. In wet- en regelgeving is aandacht besteed aan het formuleren van taken en verantwoordelijkheden. Ook is eraan gewerkt dat private en publieke rechtszekerheid beter geborgd is door versterking van de rollen van accountants, notarissen en het Kadaster. Een complex netwerk van toezicht en procesborging kan echter leiden tot de volgende risico’s inzake het toezicht- en controlesysteem:

• Er zitten hiaten in de verdeling van de rollen en verantwoordelijkheden;

• Een partij ziet af van de invulling van de eigen taak in het proces vanwege het oordeel van een meer gezaghebbende partij;

• Partijen denken over en weer van elkaar dat de andere partij de taak op zich neemt.

Op voorhand valt niet aan te geven of en waar deze risico’s optreden bij de pakketverkopen van woningcorporaties.

Tot slot van deze paragraaf gaan we in op de vraag of pakketverkopen als een risico voor de

continuïteit en houdbaarheid van het corporatiestelsel als geheel gezien kunnen worden gezien – en derhalve een systeemrisico bevat. Het is niet goed voor te stellen dat bij de individuele verkoop van pakketten financiële risico’s optreden die het corporatiestelsel als geheel bedreigen. Het

faillissement van een enkele corporatie door niet-optimale pakketverkopen ligt niet meer voor de hand door aangescherpt toezicht. Een bedreiging die wel voorstelbaar is, is dat er nieuwe gevallen van fraude of niet-integer handelen bij de pakketverkopen naar voren komen die als een optelsom zullen gaan werken. Elk geval zal in de publieke media namelijk als het ware worden opgeteld bij de casussen die zijn onderzocht in de parlementaire enquête alsmede andere reeds bekende niet integere casussen in de woningcorporatiesector. Incidentele fraudegevallen in combinatie met nalatigheid in voorkomen van en het optreden tegen fraude vormen een bedreiging voor het herstel van vertrouwen in de sector – een doel waaraan corporaties, Aedes en partijen als BZK, Aw en WSW hard werken. Als er een reeks fraudegevallen met pakketverkopen naar voren zou komen, dan is voorstelbaar dat het systeem als geheel opnieuw in een crisis terechtkomt. Dit is een voorstelbaar scenario voor een systeemcrisis, dat we hier als ultiem risico beschouwen.

6.6 Systeemverantwoordelijkheid als gedeelde verantwoordelijkheid

Beheersing van systeemrisico’s lijkt bij uitstek de opgave voor de overheid (BZK en Aw). Echter, recente inzichten in het vraagstuk van systeemverantwoordelijkheid volgen een andere weg. Een reactie van sterke centrale sturing en beheersing als reflex op risico’s in het systeem, ook wel de risico-regelreflex genoemd, is veel minder effectief dan voorheen gedacht. Op centraal niveau mist men de informatie om effectief risico’s op een lager niveau te beheersen. De maatregelen

ontmoedigen het nemen van verantwoordelijkheid op dat niveau. In een recent advies van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob, 2016) wordt aangegeven dat systeemverantwoordelijkheid gedeelde verantwoordelijkheid is. Toegepast op het vraagstuk van de pakketverkopen zijn de volgende vragen van belang:

• Wat wordt gezien als de gemeenschappelijke maatschappelijke opgaven?

• Wat zijn de rollen, taken, belangen en bevoegdheden van de betrokken partijen?

• Hoe en aan wie leggen zij verantwoording af?

• Waar bestaat overlap, een grijs gebied en hoe wordt daarmee omgegaan?

• Is er wellicht sprake van een kloof, een stukje niemandsland waarvoor niemand zich verantwoordelijk voelt? Hoe kan die kloof worden gedicht?

• Hoe is de procesregie belegd?

• Hoe ziet de onderlinge samenwerking en afstemming er praktisch uit?

In het verlengde hiervan zou naar onze mening de procesregie voor de pakketverkopen bij de corporatie moeten liggen. De verantwoordelijkheid houdt in dat de corporatie het proces

voorbereidt en opstart en andere partijen voor haar aan het werk zet. De verantwoordelijkheid blijft dan wel bij de corporatie. Echter, op het moment dat de corporatie met het proces tegen haar mogelijkheden en middelen aanloopt dan is het effectiever om op te schalen naar het niveau waar men wel over de informatie, beleidsregels en middelen beschikt (Belastingdienst, AFM, DNB – via de Aw). De overheid (BZK) regelt waarover verantwoording wordt afgelegd ter borging van het publiek belang. Signalering van overlappen, hiaten, grijze gebieden en ‘stukjes niemandsland’ is de rol van de overheid (BZK, Aw), de sector (WSW, Aedes) en brancheorganisaties (zoals KNB, NBA). In een

afstemming tussen zelfregulering en wet- en regelgeving wordt gewerkt aan vermindering van overlappen worden hiaten, grijze gebieden en ‘stukjes niemandsland’ weggewerkt. De overgang van zelfregulering naar overheidsregulering komt aan de orde als vertegenwoordigers van een partij een gezamenlijk gekozen oplossing ontwijken.