Overzichtsartikelen beleidsonderzoek en bestuurskunde

In deze paragraaf worden drie recente overzichtsartikelen behandeld die de trends en theoretische perspectieven in de bestuurskunde van de afgelopen 10 tot 20 jaar beschrijven. Hiermee kan beoordeeld worden of de literatuurkeuze in dit rapport voldoende breed en actueel is geweest.

4.6.1 Trends in beleidsadvisering

Het artikel van Rob Hoppe en Willem Halffman in Beleidswetenschap (2004) behandelt de ontwikkelingen in de beleidsadvisering sinds ongeveer 1980 (p33). Het betreft meer een schets van alle instellingen die zich met beleidsadvisering bezighouden (adviesraden, planbureau’s, etc) en hun maatschappelijke context, dan een overzicht van theoretische perspectieven. Hun conclusie heeft wel een link naar theoretische invalshoeken. Volgens de auteurs zijn er drie ontwikkelingen tegelijkertijd gaande (p31):

1. “een blijvend restant van corporatistische grenzenwerkarrangementen tussen wetenschap en beleid” (doelend op wetenschappelijke instituten die aan ministeries gekoppeld zijn zoals CPB, RIVM en ‘het Wageningse onderzoekscomplex’ (p41))

2. “een sterke, neoliberaal geinspireerde, technocratische trend” (doelend op het meer en meer inhuren van commerciële consultants en het verzelfstandigen van huisinstituten)

3. “een beweging naar een meer interactief-deliberatieve stijl van wetenschappelijke beleidsadvisering” (doelend op postmoderne tradities waar de auteurs zelf ook een exponent van zijn)

De eerste trend is positivistisch van karakter, zo blijkt uit een citaat van het Overleg Directeuren Planbureaus: “De planbureaus dienen hun goede naam als onpartijdige en objectieve instituten die loyaal zijn aan de regering, te bewaren” (p38). Dat kan alleen samengaan als de regering ook onpartijdig en objectief is. Dat dit problematisch is blijkt uit publicaties als ‘De onwelkome boodschap’ van Köbben en Tromp (1999) (p46). Departementen gebruiken hun machtspositie ten opzichte van planbureau’s en contractonderzoekers om bevindingen te herschrijven of publicaties uit te stellen.

De tweede trend leidt tot ontvlechting van belangenbehartiging en wetenschap. Dit heeft te maken met de neoliberale opvatting dat belangenbehartiging buiten het parlement om een bedreiging vormt voor het primaat van de politiek (p39). Met ‘technocratisch’ bedoelen de auteurs dat ministeries gedomineerd worden door specifieke professionele groepen en daardoor vooral sectorspecifieke kennis inhuren

(p44). Marktwerking in onderzoek heeft tot gevolg dat onderzoekers minder kritisch worden (p56).

De tweede trend is strijdig met de derde trend, omdat die juist wel leken-kennis erkent (p51). In de interactieve adviseringspraktijk spelen burgers, NGO’s en het internet een belangrijke rol (p56). Kennis wordt beschouwd als een publiek goed in plaats van een ‘product’ (p56).

De derde trend heeft een duidelijke link met de groeiende literatuur over procesmanagement en interactieve beleidsvorming, behandeld in paragraaf 4.3. Uit de analyse van Hoppe en Halffman blijkt echter ook dat de noodzaak van interactieve planvorming niet door alle politieke stromingen wordt gezien. Sommigen zullen eerder rekenen op ‘objectieve’, positivistische wetenschap (inclusief sociale wetenschap) die in harde doelen en middelen denkt.

4.6.2 Tien jaar tijdschrijft Bestuurskunde

Het artikel van Boin en van der Meulen (2004) in het tijdschrift Bestuurskunde blikt terug op tien eigen jaargangen. ‘Wetenschappelijke diepgang is geen kenmerkende eigenschap’ van dit tijdschrijft volgens de auteurs, maar actualiteit en praktijkgerichtheid des te meer (p4). Dit brengt een prescriptieve benadering met zich mee, waarbij wetenschappelijke onderbouwing wel eens ontbreekt (p7). Hetzelfde euvel waar Alterra blijkens hoofdstuk 2 mee kampt.

Het artikel geeft een opsomming van belangrijke theoretische trends in de bestuurskunde volgens een panel van twaalf in Nederland werkzame hoogleraren. De genoemde trends zijn:

- New Public Management - Governance

- Institutionele benadering

- Public Choice (economisch institutionalisme) - Postmodernisme

- Narratieve analyse - Interactief beleid - Netwerkanalyse

Met uitzondering van New Public Management zijn de genoemde trends allemaal gerelateerd aan het sociaal constructivisme. Deze set benaderingen wordt met dit hoofdstuk voldoende afgedekt.

Het New Public Management (= een bedrijfsmatige benadering van beleid maken en uitvoeren) heeft een positivistische invalshoek en komt in hoofdstuk 4 nauwelijks terug. De paragraaf met meer organisatiekundige theorie valt wel in dit kader (4.5) maar zit door de keuze van auteurs nog steeds aan de ‘zachte’ kant.

4.6.3 Wetenschappelijke oogst bestuurskunde

Kickert geeft in zijn artikel ‘Wetenschappelijke oogst van de Nederlandse bestuurskunde’ (2004) een overzicht van de Nederlandse bestuurskundige theorievorming vanaf ongeveer 1928. Hij begint met een positionering van de Nederlandse bestuurskunde in internationaal opzicht, en concludeert dat Nederland er goed voorstaat met opleidingen in de beleids- en bestuurswetenschappen aan elf van de dertien Nederlandse universiteiten (p15). Noorwegen en Denemarken zijn de enige landen met een vergelijkbare situatie (p18). In Duitsland en Italië wordt het openbaar bestuur uitgevoerd door juristen, en in Frankrijk is de opleiding voor ambtenaren praktisch gemonopoliseerd door één gespecialiseerde ‘Ecole National d’Administration’ (p16). In de Verenigde Staten bestaat wel een uitgebreid traditie van ‘public policy and administration sciences’, maar omdat de overheden in de Verenigde Staten en Europa heel verschillend zijn, kunnen Amerikaanse (hard data and hard science) theorieën en conclusies niet zomaar worden overgenomen (p19). Daarom is de Nederlandse bestuurskunde toch toonaangevend, vindt Kickert (p17). Kenmerk van de Nederlandse bestuurskunde is een nauwe relatie met de praktijk (p17). Het doel is niet alleen verklaren, maar ook het verbeteren van het functioneren van het Openbaar Bestuur, dus naast descriptie en analyse ook prescriptie (p15). De eerste leerstoel ‘gemeentelijke bestuur’ is opgericht in 1928 (p15), maar de echte bestuurskundige theorievorming begon met de school van Hoogerwerf in Twente vanaf 1976. Onderwerpen waren beleidsplanning, beleidsontwerp, beleidsimplementatie, beleidsevaluatie en beleidseffectiviteit (p19). Het is een rationele, centralistische benadering gericht op de keuze van de juiste beleidsinstrumenten.

Een tweede generatie beleidsinstrumenten is ontwikkeld door De Bruijn en Ten Heuvelhof (p19). Zij gaan uit van complexe, multi-rationele, multi-actor netwerken. In 1984 begint een trend van ‘new institutionalism’ (p19), waarbij instituties beschouwd worden als ‘historisch gegroeide patronen van denken en doen die gedragsregulerend en identiteitsvormend werken’ (p20). In deze periode wordt ook steeds meer onderzoek gedaan naar de onbestuurbaarheid van de samenleving, onder andere door In ’t Veld (p20). Eind jaren tachtig wordt de trend weer positiever met onderzoek naar ‘governance in complex networks’. Aanverwante onderwerpen zijn interactieve besluitvorming (Teisman) en procesmanagement (De Bruijn en Ten Heuvelhof) (p20,21). Eind jaren negentig en begin 21e _{eeuw ontwikkelt Frissen zich}

als ‘postmoderne goeroe’ (p23).

Parallel aan deze ontwikkelingen vinden bij Westerse overheden ‘New Public Management’ hervormingen plaats in de jaren tachtig en negentig (p21). Overheden moeten volgens deze inzichten meer bedrijfsmatig en marktgericht gaan functioneren. Hiernaar wordt door onder andere Kickert en Pollitt vergelijkend onderzoek gedaan (p21). In dit kader past ook het onderzoek naar management en organisatie (p22).

Terugkijkend naar hoofdstukken 3 en 4 is te zien dat de geselecteerde theorie vooral in de postmoderne ‘governance’ tradities past. Aan New Public Management is weinig aandacht besteed. Dat is niet voor niets: deze scholen liggen elkaar niet erg omdat NPM rationeel-positivistisch is (zie Box 4.1 met een definitie). Door tegenstanders uit de postmoderne school wordt New Public Management ‘managerialism’ genoemd; de kritiek is dat bedrijfsmatige modellen kritiekloos worden overgeplant en dat dit ten koste kan gaan van de kwaliteit die publieke systemen willen leveren, bijvoorbeeld in de zorgsector. Dat neemt niet weg dat er voor bureaucratieën zoals Mintzberg (1989) die beschrijft wat te leren valt over efficiency en klantvriendelijkheid. Maar misschien moeten overheidsorganisaties daar hun eigen mechnismen voor ontwikkelen in plaats van systemen uit commerciële bedrijven over te nemen.

Box 4.1 Definitie van New Public Management (Chandler, 1996)

- a focus on management, not policy and on performance appraisal and efficiency;

- the disaggregation of public bureaucracies into agencies which deal with each other on a user pay basis;

- the use of quasi markets and contracting-out to foster competition; - cost cutting

- a style of management which emphasises (…) output targets, limited term contracts, monetary incentives and freedom to manage.