Beleidsevaluatie voor de Natuurbalans

Het rapport ‘Beleidsevaluatie voor de Natuurbalans’ is volgens de ondertitel ‘Een handleiding voor medewerkers aan de Natuurbalans’ (Kuindersma, 1999). Volgens Kuindersma is dit strakke schema bedoeld voor niet-bestuurswetenschappers. De handleiding bevat een stappenplan dat lijkt op een belastingformulier: duidelijke ja/nee keuzes die al of niet naar een volgende analysestap leiden. Stap 1, wat zijn

beleidsdoelen, waarbij wordt uitgegaan van de formele doelen van het beleid. Er ligt intussen een discussienotitie van Saskia Ligthart (Ligthart, 13 aug 2002), waarin ze signaleert dat in de Natuurbalans soms ook extra criteria worden gebruikt, bedacht door de onderzoekers.

Stap 2, wat zijn taakstellingen. Taakstellingen lijken veel op doelstellingen, staat er uitgelegd, maar ze zijn concreter, bevatten een kwantitatief doel en een datum. Zijn er geen taakstellingen, stop dan de analyse. Dit is een uitvloeisel van New Public Management, de moderne bestuursstijl van output meten. Wat dan buiten beeld blijft is:

- Het rommelige proces dat sommige actoren toch al wat gaan doen, al is het beleid nog niet 100% vastgesteld, en zijn er geen concrete taakstellingen. Dat doen ze omdat ze er wat in zien en omdat het hun goed uitkomt. Een voorschot nemen op nog niet vastgesteld beleid is een onderdeel van het maatschappelijke duw- en trekwerk. Dat proces is ook interessant om te onderzoeken.

- Met zogenaamde harde doelen sluit je de weg af voor een gezamenlijk, open zoekproces naar nieuwe oplossingen. Men zet elkaar meteen de pin op de neus, terwijl de kennis om de uitvoering goed te beoordelen nog ontbreekt. Er ontstaan redenen om om gebrek aan kennis te verbergen, en te liegen over slechte resultaten.

Maar concrete taakstellingen bestaan vaak wel, dus Stap 3, zijn de taakstellingen gerealiseerd? Zo nee, ligt dat aan onvoldoende middelen en/of de verkeerde middelen? Middelen zijn behalve geld ook rechten, menskracht, informatie en het opzetten van een organisatie. De inzet van deze middelen heet de beleidsprestatie, of ook de beleidsinspanning. Wat ontbreek in ontbreekt in deze opsomming:

- Het leereffect: worden uitvoerders geacht de middelen domweg toe te passen, of vindt ook ‘double loop learning’ plaats (Argyris en Schön, 1996)? Wordt er gespeeld met het arsenaal aan middelen, geevalueerd, teruggekoppeld naar hogere beleidsniveau’s, kortom, is het een lerend systeem?

Stap 4, zijn de doelstellingen gerealiseerd?, en Stap 5, is dit toe te rekenen aan het beleid? Hier duikt pas het thema onzekerheid op. Is het beleid reëel, wat voor ongewenste neveneffecten zijn er, is er een causale relatie tussen het beleid en de effecten/ bereikte doelen? Wat hier ontbreekt:

- Analyse van het voortschrijdend inzicht sinds de doelen werden geformuleerd. De maatschappelijke inzichten evolueren voortdurend, het begrip neemt toe, en er wordt veel achteraf gerationaliseerd. Poets je dat weg als beleidsonderzoeker omwille van de helderheid, of beschrijf je juist dat proces? Na het belastingformulier volgt een hoofdstuk over ‘Oorzaakanalyse’, dat volgens de tekst minder strak is opgezet dan het voorgaande. Een oorzaakanalyse moet worden

gedaan als ergens een ‘nee’ uit het belastingformulier rolt: nee, de taakstellingen zijn niet gerealiseerd, de doelstellingen niet bereikt, of de middelen zijn voor niets ingezet omdat de doelen langs een andere weg zijn bereikt (bv de emissies zijn verlaagd omdat een industrie failliet is gegaan).

In dit hoofdstuk ‘Oorzaakanalyse’ duikt een derde reden op voor het niet halen van de taakstellingen (naast te weinig en verkeerde middelen), namelijk een gebrek aan draagvlak. Dit wordt op pagina 12 vrij goed uitgewerkt: verschillende opvattingen, doelen en belangen bij diverse overheden, doelgroepen, bevolking en/of maatschappelijke organisaties. Wat hier ontbreekt:

- het besef van verschillende culturen of wereldbeelden. De beleidsmakers worden teveel als de deskundigen beschouwd, die beschikken over de waarheid en het gezag, en die de andere maatschappelijke actoren in het gareel moeten krijgen. Door zo’n standpunt in te nemen als beleidsonderzoeker werk je het ‘going native’ in de hand: je wordt een verlengstuk van de beleidsambtenaren en pleit mee voor hun beleid. De analyse heeft meer diepgang en analytische kracht als je het beleid zelf ook als één van de opvattingen beschouwt, waar een gevecht over plaatsvindt.

Dan volgt nog een uiteenzetting over oorzaakanalyse omtrent de middelen, en daaruit blijkt dat dit vaak moeilijk te scheiden is van het draagvlak. Een gebrek aan middelen kan een politieke keuze zijn, maar dan is dit bekend. Het kan ook een verkeerde inschatting zijn, of zelfs een bewust verkeerde inschatting waarmee de beslissing wordt versneld, waarna projecten uit de hand lopen (bv bij Rijkswaterstaat en Defensie). Hier kunnen ook culturele verschillen onder zitten: het platteland versus de Randstad, academici versus lager opgeleide gemeenteambtenaren, verschillen tussen noordelijke en zuidelijke provincies. Daarnaast kunnen er ook ‘hardere’ verschillen zijn zoals verschil in economische bestaansgrond en verschil in lokaal en nationaal belang. Het is kortom een complex aan samenhangende factoren die moeilijker van elkaar te scheiden zijn dan je als onderzoeker of beleidsambtenaar zou wensen. Deze onderzoeksproblemen moeten expliciet aan de orde komen in een analyse.

Tenslotte de effecten-analyse: in dit stadium kun je er niet langer onderuit: misschien was het hele beleid wel op verkeerde veronderstellingen over de werkelijkheid gebaseerd. Volgens de theorie van Giddens is dat per definitie het geval, omdat wij mensen over beperkte kennis ten aanzien van de werkelijkheid beschikken. Een interessant onderscheid is nog het baseren van beleid op een theorie versus ervaringskennis. Voorbeelden van theorie zijn de eilanden-theorie in de ecologie (waarop de ecologische hoofdstructuur is gebaseerd) en de theorie van de ‘onzichtbare hand’ (waarop liberalisering van nutssectoren is gebaseerd). Deze theorieën worden vooral vanuit Haagse departementen en hun onderzoeksinstituten ingezet, terwijl de ervaringskennis vooral bij de uitvoerders zit.

Tussen deze niveaus van abstract beleid en praktische uitvoering vindt een voortdurende interactie plaats van denken, doen en onderlinge communicatie. De

top-down communicatie verloopt gesmeerder dan de bottom-up communicatie. Dat heeft met macht te maken maar ook met de eenvoud van de boodschappen. Een interessante vraag is hoe je constructief met die complexe werkelijkheid kunt omgaan. Dus niet de uitvoerders het zwijgen opleggen met een generieke theorie, maar naar ze luisteren en dit verwerken in intelligent, gevoelig, flexibel, lerend beleid.