Hoofdstuk 4: Oplossingen op het gebied van fiscaliteit en sociale zekerheid
4.4 Oplossingen sociale zekerheid en arbeidsongeschiktheid
De overheid heeft in haar beleid voor de sociale zekerheid van de zzp’er te maken met een afweging tussen de mate van bescherming van zzp’ers en de keuzevrijheid die een zzp’er wenst. Enerzijds zijn de meeste zzp’ers risico-avers, willen eigen baas zijn en zijn vrijwillig zzp’er geworden. Dit geeft reden om te denken dat een zzp’er, net als bij pensioenopbouw, eigen keuzes wil maken voor wat betreft sociale zekerheid.127 Anderzijds heeft een zzp’er in gelijke mate als de werknemer te maken met beperkte rationaliteit waardoor zij moeilijk de risico’s van het niet verzekeren kunnen inschatten. Ook hebben
124 SER 2016, p. 57
125
SER 2016, p. 5
126 Kamerstukken II 2014/15, 34 227, nr. 3 (MvT) 127 De Jong, van Meyenfeldt & Tsiachritas 2009, p. 50
40 zowel werknemers als zzp’ers te maken met het probleem van informatieasymmetrie op de verzekeringsmarkt.
De toename van zzp’ers die vooral hun eigen arbeid aanbieden, maakt het verschil tussen werknemers en zzp’ers kleiner. Werknemers kunnen de hoge kosten van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering zien als startmotief voor het zzp-schap. Er zijn ook zzp’ers die juist meer bescherming willen. Het huidige beleid van sociale zekerheid maakt sterk onderscheid tussen zzp’ers en werknemers, terwijl het heterogene groepen zijn. Een verkleining van de verschillen in sociale bescherming tussen zzp’ers en werknemers kan daarom wenselijk zijn.128 Een gelijke behandeling van zzp’ers en werknemers kan bijdragen aan het maatschappelijke draagvlak van het sociale zekerheidstelsel. Werknemers hebben minder redenen om zich te ontvluchten van het verplichte solidaire systeem van sociale zekerheid als zij meer keuzevrijheid hebben.
Het kabinet heeft allereerst aangekondigd om voorlichtingen aan zzp’ers te geven over hun verzekeringsmogelijkheden. De voorlichting moet het bewustzijn van zzp’ers over de mogelijkheden tot verzekeren vergroten, waarmee een toename van het aantal verzekerde zzp’ers wordt verwacht.129 Daarnaast zijn er verschillende oplossingen te bedenken voor een gelijkere behandeling van zzp´ers en werknemers op het gebied van sociale zekerheid.
Een van de oplossingen die een gelijkere behandeling van zzp’ers en werknemers bewerkstelligt, is de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering. Een verplichte verzekering leidt tot een hogere verzekeringsgraad onder zzp’ers. Door de hogere verzekeringsgraad kunnen ook collectiviteitsvoordelen worden behaald. Een verzekeraar kan op grotere schaal verzekeringen afsluiten en heeft daardoor lagere uitvoeringskosten. Een ander voordeel voor verzekeraars is dat het probleem van averechtse selectie zich niet meer voordoet. Averechtse selectie is een probleem van informatieasymmetrie dat ontstaat bij bijvoorbeeld een vrijwillige arbeidsongeschiktheidsverzekering. Een verzekeraar weet van te voren niet wie zich zal verzekeren. Iemand kan bijvoorbeeld een goede of slechte gezondheid hebben. Door een hoge premie te vragen zorgt de verzekeraar voor voldoende opbrengsten om zorgkosten te kunnen vergoeden. Een hoge premie heeft als nadeel dat de mensen met een goede gezondheid geen verzekering zullen afsluiten. Uiteindelijk verzekeren alleen mensen met een slechte gezondheid zich. Een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering leidt er toe dat mensen met een goede gezondheid ook premie betalen. De gemiddelde premie die een verzekeraar vraagt kan worden verlaagd.130
128 IBO ZZP 2015, p. 68 129
Brief van minister van SZW en minister van EZ aan de Eerste Kamer, Uitvoering Motie de Graaff, vergaderjaar 2015-16, briefkenmerk: 2016-0000024754
41 Een nadeel van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering is dat de keuzevrijheid van zzp’ers wordt weggenomen. Juist aan deze keuzevrijheid hechtte belangenorganisatie MKB-Nederland, bij afschaffing van de WAZ, waarde. Het risico tot arbeidsongeschiktheid zou tot het ondernemersrisico behoren.131 Om aan deze keuzevrijheid tegemoet te komen is het mogelijk om een opting-out regeling toe te passen. In deze regeling zijn zzp’ers automatisch verzekerd voor arbeidsongeschiktheid. Een zzp’er heeft de keuze om zich niet te laten verzekeren. Hiervoor moet hij dan wel zelf actie ondernemen. Het nadeel van een opting-out regeling is dat de mensen met een goed risicoprofiel, vanwege een hoge premie, de keuze maken om zich niet te verzekeren. De premie zou daarom vastgesteld moeten worden op een hoogte die voor zzp’ers met goede en slechte risicoprofielen aantrekkelijk is. Het tekort aan premieopbrengsten kan aangevuld worden met een rijksbijdrage. Het vaststellen van de juiste premie door het UWV is lastig uitvoerbaar, omdat de individuele risico’s op arbeidsongeschiktheid scheef verdeeld zijn.132
In december 2015 kwam het CDA met een voorstel voor een Algemene Basisverzekering Arbeidsongeschiktheid die verplicht is voor alle werkenden. De verzekering dekt de gevolgen van arbeidsongeschiktheid voor een duur van twee jaar. Voor zzp’ers biedt deze verzekering als voordeel dat zij betaalbaar voor arbeidsongeschiktheid verzekerd kunnen zijn. Voor werkgevers wordt met een verplichte basisverzekering het risico op loondoorbetaling afgedekt. Onderdeel van het voorstel is een verkorting van de loondoorbetalingsplicht van twee jaar naar acht weken. Hierdoor zullen werkgevers eerder werknemers vast in dienst nemen, in plaats van flexibele arbeidskrachten. Werknemers kunnen een grotere werkzekerheid verwachten. De overheid heeft er baat bij dat onverzekerde zzp’ers niet te veel een beroep doen op het sociale zekerheidsstelsel.
Stichting ZZP-Nederland raadpleegde haar achterban over het voorstel van het CDA voor een Algemene Basisverzekering voor Arbeidsongeschikten. Uit een peiling onder 4500 respondenten werd een aantal zaken duidelijk. Het bewustzijn van zzp’ers om zich te verzekeren tegen de risico’s van arbeidsongeschiktheid, is gegroeid. De zzp’ers worden echter om een aantal redenen weerhouden om een verzekering af te sluiten. Deze redenen komen overeen met degene die genoemd zijn in hoofdstuk 2. Ten eerste wordt als reden genoemd dat individuele arbeidsongeschiktheidsverzekeringen te duur zijn. Ten tweede wordt het gedrag van verzekeraars genoemd als reden om geen verzekering af te sluiten. Een zzp’er met een hoge leeftijd en risicovolle arbeid betaald meer premie of kan zelfs geen verzekering afsluiten. Een verplichte verzekering kan leiden tot een lagere premie door schaalvoordelen
131 Jong, Meyenfeldt & Tsiachristas 2009, p. 10 132 IBO ZZP 2015, p. 86
42 in uitvoerbaarheid en door collectieve risicodeling. Ook is selectie op basis van leeftijd en arbeid niet meer mogelijk. Het beperkt echter wel de ondernemingsvrijheid van zzp’ers. Stichting ZZP-Nederland concludeert dat een basisverzekering alleen wenselijk is als er een mogelijkheid is tot opting-out. Mijns inziens werkt een opting-out regeling averechts vanwege het eerder genoemde probleem van
averechtse selectie.
De SER heeft in een adviesaanvraag van eind december 2015 aangekondigd ook onderzoek te doen naar het voorstel van de CDA betreft de Algemene Basisverzekering Arbeidsongeschiktheid. De SER gaf aan voor de zomer van 2016 een onderzoek te publiceren over een stelsel die de inkomens van zzp’ers en werknemers bij ziekte en arbeidsongeschiktheid waarborgt. Het advies is nog niet gepubliceerd. Ik ben vooral benieuwd of volgens het advies van de SER een opting-out regeling is gewenst. Naar mijn mening biedt het huidige voorstel vanwege de korte duur genoeg vrijheid voor de zzp’er. Bovendien wordt door het verplichte karakter van de verzekering het probleem van averechtse selectie voorkomen. De vraag blijft wel, of zzp’ers zich na de periode van verplichte verzekering nog zullen verzekeren.
4.5 Conclusie
In dit hoofdstuk is stilgestaan bij een aantal oplossingen die bij kunnen dragen aan een evenwichtigere behandeling van zzp’ers en werknemers in de fiscaliteit en de sociale zekerheid. De belangrijkste oplossing in de fiscaliteit is de invoering van een winstbox. Een winstbox leidt tot eenvoud, administratieve lastenverlichting bij ondernemers en stimuleert de doorgroei van ondernemerschap. Een winstbox is volgens kabinet Rutte II echter te complex. Een vereenvoudiging van het belastingstelsel door afschaffing van de ondernemersfaciliteiten is ook een optie. Hier is echter nog niet voldoende maatschappelijk draagvlak voor. Een stapsgewijze invoer van veranderingen moet langzamerhand leiden tot een evenwichtigere belastingheffing van ondernemers en werknemers. Een persoonlijk pensioen met collectieve risicodeling geeft werknemers meer vrijheid in hun pensioenopbouw. De SER komt nog met een verkenning voor de pensioenopbouw onder zzp’ers. Een collectief pensioen, zoals het nieuwe ZZP Pensioen, biedt collectiviteitsvoordelen. Een collectief pensioen met opting-out mogelijkheid is mijns inziens de beste oplossing. De keuzevrijheid van zzp’ers wordt behouden, tegelijkertijd bouwen zij automatisch pensioen op. Tot slot zijn er oplossingen in het sociale zekerheidstelsel om de sociale bescherming onder zelfstandigen te vergroten. Een Algemene Basisverzekering Arbeidsongeschiktheid voor werknemers en zzp’ers zorgt ervoor dat het probleem van averechtse selectie zich niet voordoet. Daarnaast hebben zzp’ers na twee jaar hun keuzevrijheid terug. De vraag is of zzp’ers zich daarna nog aanvullend zullen verzekeren. De SER komt nog met een advies. Ik ben erg benieuwd welke richting dit advies opgaat.
43
Hoofdstuk 5: Conclusie
Bij PostNL was er onenigheid over het bestaan van een dienstbetrekking bij de pakketbezorgers. Het onderscheid tussen werknemers en zzp’ers bleek moeilijk te maken. De rechtbank Amsterdam oordeelde op grond van alle feiten en omstandigheden, in onderling verband bezien. Een onderscheid tussen werknemers en zzp’ers is van belang vanwege het verschil in fiscale behandeling. Schijnzelfstandigheid doet zich voor als formeel sprake is van ondernemerschap, maar feitelijk een dienstbetrekking aanwezig is. De wet DBA beoogt schijnzelfstandigheid te bestrijden en een betere handhaving van de wet mogelijk te maken. De wet DBA is ingevoerd voordat de werkgroep IBO ZZP de verschillen in fiscale behandeling tussen zzp’ers en werknemers had onderzocht. Uit het rapport IBO ZZP blijkt dat er een onevenwichtige verhouding tussen zzp’ers en werknemers bestaat. In dit onderzoek staat daarom de volgende vraag centraal:
In hoeverre draagt de wet DBA bij aan het creëren van een balans in de fiscale behandeling van zzp’ers op de arbeidsmarkt?
Om antwoord te kunnen geven op deze vraag is in hoofdstuk twee eerst onderzocht wat de definitie van een zzp’er is. Op het verzoek van het kabinet kwam de SER met een eenduidige definitie van een zzp’er. De definitie van de SER is volgens het kabinet niet breed genoeg. De huidige open norm van het ondernemersbegrip maakt het juist mogelijk om aan de hand van alle feiten en omstandigheden, te beoordelen of sprake is van ondernemerschap.
Daarnaast is in hoofdstuk twee onderzocht tot welke problemen de huidige fiscale behandeling van de zzp’er leiden. Er zijn voor- en tegenstanders voor de toename van het aantal zzp’ers. Tegenstanders vrezen voor de toename van het aantal afhankelijke zzp’ers. Het is aannemelijk dat schijnzelfstandigheid zich bij hen het meeste voordoet. Slechts twee derde van de zzp’ers is verzekerd tegen arbeidsongeschiktheid. Deze beperkte verzekeringsgraad kan het maatschappelijk draagvlak van het sociale zekerheidstelsel ondermijnen. Bovendien wordt een groter beroep op sociale voorzieningen gedaan, waardoor de overheidsuitgaven stijgen. De overheidsuitgaven stijgen door het gebruik van ondernemersfaciliteiten. Voorts doet slechts 25 tot 50% van de zzp’ers aan pensioenopbouw. Zzp’ers kunnen een inkomensterugval verwachten als zij zijn aangewezen op een AOW-pensioen. Vervolgens is in hoofdstuk drie onderzocht op welke wijze de wet DBA tot een betere handhaving van de wet leidt en wat daarvan de gevolgen zijn op betrokken partijen. Er blijken geen standhoudende bezwaren te zijn om de wet niet in te voeren. De opdrachtnemer krijgt meer zekerheid. De opdrachtgever kan hogere administratieve lasten verwachten. Er wordt een toename van het gebruik van intermediairs verwacht. Voor de Belastingdienst verbeteren de mogelijkheden tot handhaving van
44 de wet en daardoor de bestrijding van schijnzelfstandigheid. Het werd mij nog niet duidelijk of de wet DBA tot meer evenwicht zou leiden in de fiscale behandeling van de zzp’er. In hoofdstuk vier is onderzocht wat mogelijke oplossingen zijn om te komen tot een evenwichtigere behandeling van zzp’ers en werknemers in fiscaal opzicht én op het gebied van sociale bescherming. In dit hoofdstuk werd duidelijk dat in verschillende opzichten een verkleining tussen de verschillen van werknemers en ondernemers wenselijk was.
Mijn conclusie is dat de wet DBA in het behalen van haar beoogde doelen, een geschikte wet is. Echter, het probleem van schijnzelfstandigheid lijkt mij eerder een symptoom dat zich voordoet vanwege de verschillende behandeling van ondernemers en werknemers op fiscaal en sociaalrechtelijke gebied. De wet DBA geeft duidelijkheid over het uitsluiten van een dienstbetrekking, maar de huidige ontwikkelingen in de arbeidsmarkt maken het onderscheid tussen werknemers en zzp’ers juist kleiner. De groep zzp’ers is heterogeen. De nieuwe zzp’ers, die vooral hun eigen arbeid aanbieden, maken het onderscheid tussen werknemers en zzp’ers kleiner. De wet DBA is gebaseerd op een oude gedachte waarbij een strikt onderscheid tussen werknemers en zzp’ers wordt gemaakt. De oplossingen die gegeven zijn in hoofdstuk vier zijn mijns inziens een betere manier om toekomstige problemen met betrekking tot de houdbaarheid van overheidsfinanciën, pensioenopbouw en sociale zekerheid te verhelpen. Het kabinet had daarom beter kunnen wachten op de uitkomsten van het rapport IBO ZZP, alvorens te komen met een nieuwe wet.