Eerder stelden we in hoofdstuk 3 vast dat de onderzoeksthema’s die verbonden zijn aan de operationele samenwerking, in casu de aansturing van crisisbeheersingoperaties, de vorming van het permanent gemeen- schappelijk hoofdkwartier, de intensivering van ‘Joint Opleiding en Training’ en ‘paarse behoeftestellingen’ relatief weinig aandacht kregen van de respondenten. In algemene zin werden deze onderwerpen ook door respondenten van de civiele top gezien als ‘militaire’ onderwerpen die ook binnen het militaire domein onder leiding van de CDS moesten worden besproken. Hierna gaan we in op drie van de genoemde operationele thema’; het vierde thema - de vorming van het permanent hoofdkwartier - wordt in de volgende implementatiefase geadresseerd.
Samenwerking ten aanzien van de inzet. Tijdens de planfase werd de noodzaak te komen tot versterking van de aansturing van crisisbeheersingsoperaties door de CDS alom gedeeld. In de interpretatie van deze taak kwamen evenwel bij actoren belangrijke verschillen naar voren. Zo bleek uit de reacties van respondenten vanuit de politieke leiding en de civiele top dat werd aan- genomen dat deze centrale aansturing ook tot een andere wijze van (joint-) opereren zou leiden. Binnen het militaire domein bestond evenwel de opvatting dat het hier slechts ging om een coördinerende functie en geen leidinggevende of bevelvoerende functie. In het eind 2006 uitgegeven interne evaluatierapport van de Directie Operaties109 werd ook gesteld dat er wrijvingen ontstonden tussen de DOPS enerzijds en de Operationele commando’s en DAOG anderzijds ten aanzien van de afgifte van aanwijzingen voor de operationele gereedheid van in te zetten eenheden en met de HDAB ten aanzien van de ontwikkeling van het militaire advies van de CDS. Verder zou een te voortvarend handelende DOPS mogelijk invloed kunnen uit- 108 Nota DIO, maatregelen voor de verbetering van het bestuur, DIO/2007014082, d.d. 10
mei 2007
oefenen [in negatieve zin] op de adviesfunctie van de HDAB in de richting van de bewindslieden met betrekking tot de door hen te ontwikkelen poli-tiek-strategische aanwijzingen.
Binnen de organisatie van de DOPS was verder sprake van een spanningsveld tussen de inzet van capaciteit om lopende operaties te monitoren en de aandacht benodigd voor het ontwikkelen van nieuwe inzetopties. Ten aanzien van de aansturing tijdens daadwerkelijke inzet meende de DOPS:
“dat de rol van de Operationele commando’s bij inzet op bepaalde punten nog te sterk is…Hierdoor kunnen de Operationele commando’s bepaalde taken van de DOPS zelf invullen.”110.
Aanvullend nam een aantal geïnterviewden waar dat de CDS, gezien zijn grote aantal andere taken, op het operationele vlak te veel overliet aan de D-DOPS”.111 Daarmee kwamen ook spanningen aan het licht tussen de DOPS en de operationele commando’s in de zin dat de operationele commandan-ten aangaven dat:
“er aansturing dient plaats te vinden door de CDS en niet door de DOPS als lijnfunctionaris.” Vastgesteld werd dat: “de houding van de operationele commando’s, die vaak nog is gericht op het behoud van de eigen zeggenschap, niet bijdraagt aan de gewenste duidelijkheid omtrent het moment van overdracht van deze [coördinerend OPCO] verantwoordelijkheid.” Over de wijze waarop aan genoemde onduidelijkheid tegemoet kon worden gekomen bestond evenwel geen overeenstemming. Verder werd vastgesteld dat er vanuit de DOPS te veel detailinformatie werd gevraagd aan het coör-dinerende OPCO, hetgeen een illustratie vormde van een gebrek aan kennis in de DOPS. Met betrekking tot het informeren van de bewindslieden meenden de operationele commandanten dat zij beter dan de DOPS in staat waren de bewindslieden rechtstreeks te informeren112.
110 Evaluatieverslag DIO, F/2006033816, d.d. 17 okt 2006: blz. 11 111 Evaluatieverslag DIO, F/2006033816, d.d. 17 okt 2006: blz. 12 112 Evaluatieverslag DIO, F/2006033816, d.d. 17 okt 2006: blz. 14
Samenwerking ten aanzien van de gereedstelling. De aan de CDS gegeven rol van ‘corporate operator’ had naar het oordeel van alle respondenten van de operationele commando’s betrekking op de centrale aansturing van de inzet, maar niet op de centrale aansturing van de gereedstelling. Terwijl de eerste taak vooral kon worden gezien als een coördinerende verantwoorde-lijkheid, zou de tweede taak ook een meer inhoudelijke kwalitatieve aansturing inhouden. Zowel vanuit de militaire top als vanuit de operationele commando’s bestond de overtuiging dat uitsluitend doelmatigheidsover-wegingen ten grondslag hadden gestaan aan het nieuwe besturingsmodel. Zo stelde een respondent113:
“Operationele integratie (jointness) was niet dominant. De centrale aansturing [van de inzet] wel, vandaar ook Commandant der Strijdkrachten.” In het verlengde van deze opvatting werd ook geen behoefte gevoeld te komen tot nadere integratie van militaire opleidingen, aangezien daarmee feitelijk de bijdrage van krijgsmachtdelen aan de gemeenschappelijke inzet eerder zou worden verzwakt dan versterkt. Hierbij werd ook benadrukt dat bij inzet in NAVO-verband sprake bleef van separate aansturing vanuit krijgs-machtdeelspecifieke internationale hoofdkwartieren114.
“We opereerden altijd al onder joint commando. Maar binnen dat joint commando heb je altijd een land-, marine- en luchtmachtzuil.”
Samenwerking ten aanzien van gemeenschappelijke ‘paarse’ behoeftestel-lingen. De ‘verpaarsing’ van de behoeftestelling hield in dat het behoefte-stellingsproces zou worden uitgevoerd door de CDS en DMO en niet zou worden gedelegeerd naar de krijgsmachtdelen, zoals dat voor de invoering van het besturingsmodel gebruikelijk was. Zowel door respondenten vanuit de civiele en militaire top als de operationele commando’s werd benadrukt dat deze ‘verpaarsing’ vooral verband hield met de behoefte aan transparantie en niet zozeer betrekking had op een versterking van de operationele integratie zoals die door de commissie Franssen was bepleit. Deze bevinding 113 Bijlage 2. Planfase Ba. Citaat 285. Operationele commando’s.
werd ook bevestigd in het eind 2006 gehouden evaluatierapport van de DOPS115 in de zin dat een dergelijke ambitie ook niet haalbaar was binnen de staf van de CDS. Zo werd gesteld dat er door de directies van de CDS alleen op ad-hoc basis aandacht kon worden geschonken aan het traject van ‘lessons noted and lessons learned’ en een daarmee samenhangende ontwikkeling van doctrinevorming ten aanzien van gemeenschappelijke inzet. Door de operationele commando’s werd de verpaarsing van de behoeftestellingen geïnterpreteerd als het aanbieden van de eigen krijgs-machtdeelbehoeften aan de CDS om de realisatie van hun krijgsmachtdeel-behoeften in goede banen te leiden binnen de bestuursstaf als geheel. Door het ontbreken van een visie op operationele integratie en joint-doctrine-vorming, anders dan het optimaliseren van gemeenschappelijk optreden binnen de NAVO-structuur, ontstond ook geen aanvullende druk op het proces van integratie van opleidingen op tactisch of operationeel niveau. Subconclusie. In algemene zin werd de behoefte te komen tot een meer doel-matige inrichting van de organisatie alsmede de centrale aansturing van de inzet en ‘verpaarsing’ van de behoeftestellingen ondersteund. De gereedstelling van eenheden ten behoeve van inzet en een daaruit voort-vloeiende ontwikkeling van krijgsmachtdeelbehoeften werden nog steeds gezien als een zelfstandige opdracht van de krijgsmachtdelen.
BesTuRIng In enge ZIn: pLannIng & ConTRoL
Minister Kamp gaf in een kamerbrief bij de introductie van het nieuwe besturingsmodel het volgende aan ten aanzien van de besturing van de defensieorganisaties116:
“De BPB-procedure is ontworpen om een integrale sturing door de bewindslieden te verwezenlijken, gericht op het bereiken van de doelstellingen (prestaties) en een maximaal inzicht in de samenhang tussen doelen en activiteiten, overeenkomstig de rijksbreed geldende VBTB-regels.”
115 Evaluatieverslag DIO, F/2006033816, d.d. 17 okt 2006 116 Kamerstuk 29 200 X, nr. 44, d.d. 28 oktober 2003: 4
Door de defensieleiding werd in dezen gesproken over de invoering van ‘prestatiesturing’ in tegenstelling tot de tot dan toe gebruikelijke
‘input-sturing’, waarin uitsluitend de toewijzing van budgetten centraal stond. Hierna gaan we in op de wijze waarop deze BPB-procedure gestalte kreeg in de planperiode. Bij de nadere concretisering van dit proces waren een viertal onderwerpen van belang, te weten:
a. de onderlinge afstemming bij de totstandkoming van de BPB-producten; b. de invoering van ERP om inzicht te verkrijgen in de relatie tussen
doelen, activiteiten en middelen;
c. de normering van prestaties ten behoeve van de operationele opdrachten aan de uitvoerende eenheden en;
d. de verantwoording aan de Kamer.