Operationalisatie

Deze paragraaf vormt de koppeling tussen de theorie in hoofdstuk drie en de empirie, door de operationalisatie van de frames en de rolverdeling voor participanten. Het operationaliseren van de twee frames, evenals de rollen van de participant draagt bij aan de interne validiteit van dit

onderzoek door een heldere afbakening. De operationalisatie in deze paragraaf vormt de opmaat voor het analytisch model in paragraaf 4.5. In 4.4.1 wordt de operationalisatie van de ethische stelsels van Jacobs (1992) weergegeven aan de hand van de tien aspecten van Bovens (1996). Deze aspecten geven inzicht in het onderscheid tussen maatschappelijk en private frame. In 4.4.2 worden de zeven vragen van Prӧpper (2009) gepresenteerd die zijn gebruikt om de verschillende

bestuursstijlen in de praktijk te onderscheiden.

4.4.1 Het onderscheid in ethische stelsels

Binnen het ZON-project worden een viertal actorgroepen onderscheiden. In dit onderzoek wordt verondersteld dat deze actorengroepen in te delen zijn in groepen met twee verschillende frames. Een groep met het maatschappelijk frame en een groep met een privaat frame. Omdat deze twee groepen handelen op basis van hun eigen frame, is hun kijk op het ZON-project ook anders. Anders gezegd, er wordt in dit onderzoek verondersteld dat de groep met een maatschappelijk frame anders tegen het ZON-project aankijken en bereid zijn hier een actieve rol in te vervullen, dan de groep met het private frame.

Het framen van de actorengroepen aan de hand van de indeling in een maatschappelijk frame of in een privaat frame, is reeds besproken in hoofdstuk 3. Deze subparagraaf heeft als doel een

operationalisatie van de theorie te bieden door het benoemen van verschillende aspecten van een frame. Hiermee kan empirisch worden bepaald welke actorengroepen aansluiten bij welk frame en waar een groep daar vanaf wijkt. Deze aspecten zijn de basis geweest voor het in kaart brengen van

de core belief, door de aspecten te gebruiken in de interviewguides. Hieronder worden elementen behandeld die of aansluiten bij het maatschappelijk frame of aansluiten bij het private frame.

Het maatschappelijke frame en het private frame

Er kan een onderscheid worden gemaakt in fundamenteel andere ethische stelsels bij

maatschappelijke partijen en commerciële partijen. De eerste is het commerciële ethos (Commercial Moral Syndrome). Centraal staan hier de begrippen winst en superioriteit. Een ander ethos is het maatschappelijke ofwel martiale ethos (Gaurdian Moral Syndrome). De begrippen regelmatigheid en zorgvuldigheid staan in dit ethos centraal. Het verschil tussen beide ethische stelsels kan worden omschreven in tien aspecten (Bovens, 1996). Hieronder worden deze verschillen belicht en

uiteindelijk wordt er een tabel gevormd waarin deze verschillen in kernwoorden zijn gevat. Zie voor tabel 2.

Leiderschap / verantwoordelijkheid

Het eerste verschil tussen beide stelsels is het verschil in leiderschap en verantwoordelijkheid. Dit geeft het verschil aan in de rol die partijen innemen ten aanzien van andere partijen. Bij private partijen is er veelal sprake van een sterk, centraal leiderschap, waar bij de maatschappelijke partijen verschillende actoren zich gedragen als één collectief, veelal vanuit democratie (Smit & Van Thiel, 2002).

Winst / algemeen belang

Het tweede verschil is het streven naar winst tegenover het bedienen van het algemeen belang, boven het eigen belang. Deze verschillen worden als wordt gekeken welk doel de partijen nastreven. Bij maatschappelijke partijen staan maatschappelijke waarde-aspecten centraal, waar private partijen winst centraal stellen, na het behalen van continuïteit van het bedrijf(Smit & Van Thiel, 2002). Bij private partijen ligt de nadruk op het handelen in eigen belang.

Efficiëntie / Behoorlijkheid & Effectiviteit / Rechtmatigheid

Het derde verschil is het streven naar efficiëntie tegenover behoorlijkheid. Voor een private partij is efficiëntie van groot belang om de continuïteit te verhogen en daarmee ook de winst te verhogen. Bij maatschappelijke partijen ligt de nadruk op behoorlijkheid met aspecten als rechtmatigheid en rechtvaardigheid. Deze tegenstelling impliceert dat voornamelijk overheidspartijen niet efficiënt zijn in hun werken (Smit & Van Thiel, 2002). Een vergelijkbare gedachtegang zit ook achter de

tegenstelling effectiviteit en rechtmatigheid. Bij private partijen draait het om het realiseren van het gestelde doel. Maatregelen om dat te bereiken worden alleen toegepast wanneer deze voldoende effectief zijn (Smit & Van Thiel, 2002). Bij maatschappelijke partijen ligt de nadruk veel meer op het proces in plaats van op het einddoel. De rechtmatigheid in het proces tot stand komen van het doel staat centraal.

Innovatie / Zorgvuldigheid

Het vijfde verschil gaat over innovatie aan de kant van de private partijen tegenover zorgvuldigheid aan de kant van maatschappelijke partijen. Private partijen hebben een vrijere rechtspositie dan maatschappelijke partijen en kunnen zelf keuzes maken om te investeren. Er wordt private partijen een grotere mate van flexibiliteit toegedicht. Maatschappelijke partijen, en dan voornamelijk overheidspartijen, zijn gebonden aan strikte wet- en regelgeving wat betreft bijvoorbeeld hun investeringen (Smit & Van Thiel, 2002). Door de grote mate van zorgvuldigheid wordt hun flexibel en innovatief vermogen beperkt.

Eigen belang / Roeping

Het zesde verschil kan worden uitgedrukt in de term eigen belang en de term roeping. Private partijen handelen in eigen belang, en dan veelal in het eigen financieel belang. Maatschappelijke partijen werken vanuit een roeping om het algemeen belang te dienen (Smit & Van Thiel, 2002). Ondanks de beperkingen, zowel financieel als vanuit wet- en regelgeving.

Resultaat / Regels

Het zevende verschil gaat over de oriëntatie op resultaten aan de ene kant en de oriëntatie op regels aan de andere kant. In de private sector ligt de nadruk op het resultaat omdat dit de bedrijfsvoering ten goede komt. Bij maatschappelijke partijen is het resultaat veelal beleid (Smit & Van Thiel, 2002). Het resultaat hiervan laat veelal op zich wachten omdat beleid de uitkomst is van de coproductie tussen burgers en de beleidsmakers.

Exit / Voice

Het achtste verschil zit in de termen exit of voice. Dit verschil draait om de verantwoordelijkheid die een partij voelt. Een private partij kan de markt verlaten en stoppen met bijvoorbeeld de

bedrijfsvoering. Voor maatschappelijke partijen ligt dit anders. Maatschappelijke partijen zijn veelal gebonden aan regels en hebben een bepaalde verantwoordelijkheid (Smit & Van Thiel, 2002). Aan deze taken kunnen maatschappelijke partijen zich lastig of, vaker, niet onttrekken.

Aanpassing / Anticipatie

Het negende verschil gaat over aanpassingen tegenover anticipatie. Private partijen zijn flexibeler en kunnen zich daarmee ook beter aanpassen aan de omgeving en de veranderende omstandigheden. Maatschappelijke partijen kunnen zich ook aanpassen maar doet dat via institutionele organen of wet- en regelgeving (Smit & Van Thiel, 2002).

Geheimhouding / openbaarheid

Het laatste verschil tussen private en maatschappelijke partijen is geheimhouding tegenover openbaarheid. Binnen private partijen worden besluiten genomen waar zij geen verantwoording voor af hoeven te leggen. Besluiten worden in het geheim besproken en worden niet altijd bekend gemaakt. Maatschappelijke partijen zijn vanuit hun functie om het algemeen belang te dienen, vaker gebonden aan wet- en regelgeving om besluiten openbaar te maken maar zij doen dat ook vanuit een democratische overtuiging. Het is voor anderen vaak mogelijk in inspraak te leveren in het proces, waarmee ook de verplichting ontstaat om het besluit te delen (Smit & Van Thiel, 2002). Tabel 2 Overzicht kenmerkverschillen maatschappelijke en private partijen (Bovens, 1996)

Kenmerkverschillen private en maatschappelijke partijen (Bovens, 1996) Private partijen Maatschappelijke partijen

Leiderschap Verantwoording

Winst Algemeen belang

Efficiëntie Behoorlijkheid

Effectiviteit Rechtmatigheid

Innovatie Zorgvuldigheid

Eigen belang Roeping

Resultaten Regels

Aanpassing Anticipatie

Geheimhouding Openbaarheid

4.4.2 De duiding van de bestuursstijlen in de praktijk

Om in de praktijk het onderscheid tussen de verschillende bestuursstijlen en participantrollen in kaart te kunnen brengen heeft Prӧpper (2009) een aantal vragen opgesteld. Deze vragen, die verschillende aspecten van de rol van de participant belichten, zijn gebruikt voor de empirische gegevensverzameling van dit onderzoek. Hieronder worden de zeven vragen uiteengezet.

De eerste vraag is ‘Wiens beleid staat centraal?’. Wanneer er primair sprake is van het beleid van de participant, is er sprake van een faciliterende bestuursstijl (Prӧpper, 2009). Binnen deze bestuursstijl is de participant ook initiatiefnemer. Wanneer het bestuur mede-initiatiefnemer is, waardoor gezamenlijk beleid ontstaat, is er sprake van de samenwerkende bestuursstijl. Bij de delegerende bestuursstijl stelt het bestuur de randvoorwaarden en is de participant medebeslisser over de nadere invulling van het beleid (Prӧpper, 2009). Bij de overige bestuursstijlen is er geen sprake van het beleid van de participant, hier staat het beleid van het bestuur centraal.

De tweede vraag is ‘Hoe groot is de invloed van de participanten?’. Logischerwijs is de invloed van de participant bij de meest interactieve bestuursstijl het grootst, de faciliterende bestuursstijl. Zowel bij de faciliterende, de samenwerkende en de delegerende bestuursstijl hebben de participanten inbreng bij het beslissen (Prӧpper, 2009). In de participatieve en de consultatieve stijl hebben de participanten alleen een adviserende taak. In de open autoritaire en de autoritaire bestuursstijl hebben de participanten geen invloed, althans niet verder dan dat het bestuur rekening houdt met de wensen of belangen van de participanten (Prӧpper, 2009).

In de derde vraag staat centraal ‘Wat is de inhoudelijke beleidsruimte?’. De verschillende bestuursstijlen hebben al dan niet een grotere of kleinere beleidsruimte. De meest interactieve bestuursstijlen hebben de grootste inhoudelijke beleidsruimte (Prӧpper, 2009). Een omslagpunt in de participatieladder komt bij de trede van de participatieve bestuursstijl naar de consultatieve

bestuursstijl. In de participatieve bestuursstijl kunnen participanten alle alternatieven inbrengen die zij wensen. In de consultatieve bestuursstijl kunnen zij slechts hun mening naar voren brengen over het voorgestelde alternatief (Prӧpper, 2009). De mate van inhoudelijke openheid is afhankelijk van zowel het aantal scenario’s waar de participanten uit kunnen kiezen. Maar de openheid kan nog verder worden vergroot door de participanten ook zelf alternatieven te laten inbrengen.

‘Op welk moment heeft de participant invloed?’ is de vierde vraag die inzicht geeft in de gehanteerde bestuursstijl. In alle bestuursstijlen is sprake van invloed door de participant, maar de mate van invloed verschilt. De eerste drie bestuursstijlen geven de participant vanaf het begin van het proces veel invloed. Bij de delegerende stijl is dit pas later in het proces aangezien het bestuur eerst de kaders van het beleid opstelt, waarna de participanten invloed kunnen uitoefenen. Bij de

consultatieve bestuursstijl heeft de participant alleen invloed achteraf, omdat reactie kan worden gegeven op het beleidsvoorstel van het bestuur (Prӧpper, 2009).

Het vijfde aspect, wat bestuursstijlen van elkaar onderscheid, is de rol van de participant. ‘Wat is de

rol van de participanten?’ is kenmerkend voor elke bestuursstijl. De rollen van de participant zijn per

bestuursstijl verschillend en worden in onderstaande tabel uitgelegd en gekoppeld aan de bestuursstijlen (Prӧpper, 2009).

De zesde vraag is ‘Wat is de inbreng van participanten?’. Binnen de consultatieve stijl en de

participatieve bestuursstijl is de inbreng van de participanten beperkt tot het inbrengen van ideeën en opvattingen (Prӧpper, 2009). Bij de eerste drie bestuursstijlen is wel sprake van een eigen beleidsinspanning. In de delegerende bestuursstijl kunnen participanten naast het aanleveren van ideeën ook mede uitvoering geven aan het beleid. In de faciliterende en samenwerkende

bestuursstijlen kunnen participanten, daar bovenop, ook eigen financiële en materiële hulpmiddelen inbrengen (Prӧpper, 2009).

De laatste vraag, die bestuursstijlen onderscheidt, is ‘Wanneer is wel en wanneer is geen sprake van

interactief beleid?’. Er is sprake van interactief beleid als de participanten vanaf het begin van het

proces betrokken worden bij de beleidsvorming (Prӧpper, 2009). Het omslagpunt van interactief naar niet-interactieve bestuursstijlen ligt bij de consultatieve bestuursstijl. Deze stijl behoort niet tot het interactieve beleid aangezien er onvoldoende inhoudelijke openheid is en de participanten te weinig invloed hebben (Prӧpper, 2009).