De vraag of de veronderstelde opdracht aan de met ontwikkelingssamenwerking belaste bewinds-lieden echt bedoeld was, zullen sommige, meer cynische, waarnemers nogal naïef vinden. Spre-ken politici altijd de waarheid dan? Of: dienen de doelstellingen van regeringen en andere beleids-makende instanties per se en altijd letterlijk te worden opgevat? Het zullen overigens ook niet alleen cynici zijn die dit tegenwerpen. Enige retoriek is bijvoorbeeld niet altijd te vermijden. Ster-ker: die is zelfs aan te bevelen, zowel bij de presentatie als de verdediging van bepaalde beleids-voorstellen en -plannen. Als het op het overtuigen van mede- èn tegenstanders aankomt, is enige overdrijving en inkleuring met positieve elementen niet alleen aan te bevelen, maar zelfs geboden (tot op zekere hoogte althans). Kortom, hoort de veronderstelling dat de minister voor ontwikke-lingssamenwerking (de 'OS-minister', in het jargon dat we hier niet altijd kunnen vermijden) pri-mair opkomt voor de belangen van mensen in ontwikkelingslanden niet met een korreltje zout te worden genomen?
Die vraag zal in dit boek om verschillende redenen ontkennend worden beantwoord. Niet te ontkennen is evenwel dat over de noodzaak of wenselijkheid van ontwikkelingshulp en ontwik-wikkelingssamenwerking (het verschil daartussen zal verderop worden verduidelijkt) nog altijd uiteenlopend gedacht wordt – hoewel dit, misschien, vandaag de dag wel iets minder is geworden dan in het begin dat in dit boek wordt behandeld. Dit laatste lijkt in elk geval zo, omdat er inmiddels kennelijk veel meer getwijfeld wordt over het nut van die hulp voor de arme landen of de armste groepen daarin. Er (b)lijken echter ook veel meer mensen te zijn die zelfs aan de po-ging om de armsten in andere landen te helpen geen prioriteit meer wensen toe te kennen, of die in elk geval lager waarderen dan beleidsprioriteiten in eigen land.
Degenen die daarentegen de prioriteit van ontwikkelingssamenwerking, ondanks alle kritiek en mislukkingen in de praktijk, nog altijd wel van het hoogste belang achten – dit overigens om meerdere redenen, inclusief het eigenbelang van de gevenden , zullen niet alleen vinden dat de OS-minister en het kabinet waarvan deze deel uitmaakt nog steeds wèl voorrang moeten geven aan de belangen van ontwikkelingslanden en hun inwoners. Anderen zullen die prioriteit misschien niet delen, maar wèl vinden dat de belangen van de zwaksten in de wereld in elk geval minstens mede in aanmerking moete worden genomen, en waar redelijk en mogelijk op een
zonderlijk meegeteld), waarin één en dezelfde persoon dit ministerschap, of het qua bevoegdheden bijna equiva-valente staatssecretariaat, vervulde (wat in de recente vier coalities werd gecombineerd met een tweede minister-schap of een tweede staatssecretariaat). Desondanks werden deze (deel)functies slechts door zestien personen be-kleed (omdat Pronk en Van Ardenne-van der Hoeven deel uitmaakten van twee of drie opeenvolgende kabinet-ten, en Pronk daarnaast ook nog van een derde en als milieuminister zelfs nog van een vierde) kabinet. De in 1965 begonnen periode van ministers z.p. voor ontwikkelingslanden was in 1963 en ’64 echter voorafgegaan door een staatssecretaris voor ontwikkelingshulp (I.N.Th.Diepenhorst, CHU, deel uitmakend van het kabinet-Marijnen), die in bovenstaande opsomming buiten beschouwing is gelaten. Voor de overige details, zie Appendix 1 in dit boek.
5) Dit primaat gold voor de latere ministers Verhagen. Ploumen en Kaag, en de tussen de eerste twee optredende staatssecretaris Knapen, formeel uiteraard alleen voor dat deel van hun dubbelfuncties dat de ontwikkelingssa-menwerking betrof, maar het spreekt vanzelf dat ook hun dubbelfuncties dit primaat wezenlijk aantastten – een kwestie die in dit boek niet empirisch kan worden onderzocht omdat ik mij in deze studie zal beperken tot de eer-ste vijf minieer-sters: Bot, Udink, Boertien, Pronk en De Koning, die elk alleen OS als taakopdracht hadden.
3
rechtvaardige wijze worden meegenomen in de nationale belangenafweging van de overheid. De OS-minister is dan de persoon die de opdracht heeft ervoor te zorgen dat dit serieus gebeurt in die zin dat hij of zij echt moet proberen om namens Nederland iets voor de vele armen en machtelozen in ontwikkelingslanden te betekenen. Een, naar mijn inschatting, nog altijd niet gering deel van de Nederlandse bevolking zou dát, denk ik, wel het minste vinden wat van deze minister, en van de regering als geheel, verwacht mag worden.
Er zijn echter ook anderen, misschien inmiddels groter in getale, die wat minder dan dit ook al mooi, of in elk geval: wel goed genoeg, zouden vinden. En dat betreft niet alleen degenen die om één of meer redenen tégen ontwikkelingshulp zijn bijvoorbeeld omdat zij vinden dat armen en ontrechten elders in de wereld niet ònze verantwoordelijkheid zijn, nòch die van de Neder-landse overheid; of, al of niet daarnaast, dat ‘hulp’ van vreemde staten, behalve op zichzelf te wantrouwen is in zijn bedoelingen, ook niet echt bijdraagt tot een blijvende lotsverbetering van de mensen waarom het gaat.
Opmerkelijk is dat de opvatting dat het lot van de mensen in ontwikkelingslanden ons niet primair regardeert, ook wordt gedeeld door enkele voorstanders van ontwikkelingshulp! Die be-pleiten die hulp dan ook niet omdat het de mensen in die landen zou (kunnen) helpen, maar om-dat zij en/of Nederland daar zèlf beter van worden. Geld geven aan ontwikkelingslanden kan namelijk een uitstekend middel zijn om, bijvoorbeeld, iets gedaan te krijgen van andere staten (economische voordelen of politieke gunsten), of om een goede indruk te maken, of alleen maar om niet achter te blijven bij wat andere landen doen.6 Hun eerste intentie is dan niet de noodlij-dende medemens elders, maar het eigenbelang maar het kan wel zijn dat, zeker als het om dit imago gaat, dit belang nòg beter wordt gediend als die medemens er eveneens baat bij heeft of dat op zijn minst lijkt te hebben! Schone schijn bij ontwikkelingssamenwerking is bij dit motief dan ook niet slechts functioneel, maar zelfs essentieel.
Vanzelfsprekend zullen echter degenen die wèl primair uit zijn op het helpen van de ‘verre naasten’ een schonere schijn appreciëren als in de praktijk het goede doel (nog) niet echt bereikt wordt.
Het zal al duidelijk zijn dat het bij mijn vraag naar de bedoelingen van het Nederlandse OS-mi-nisterschap om méér dan alleen de schijn gaat ongeacht hoeveel inzet nodig is om ook schone-re schijn echt te laten functioneren. Ik wil in dit boek nagaan of en in hoeverre het ten tijde van een aantal OS-ministers gevoerde kabinetsbeleid echt iets voorstelde in termen van doelbewuste en consequent volgehouden pogingen om bij te dragen aan een verbetering van de mogelijkheden van ontwikkelingslanden en hun (armste) inwoners.
In de kern gaat het hier om de tweeledige vraag: òf en in hoeverre deze kabinetten dit doel ook daadwerkelijk nastreefden – en àls zij zeiden, of anderszins de indruk wekten, dit inderdaad te willen nastreven: òf en in hoeverre zij bereid waren de daarvoor nodige en reëel mogelijke stappen te nemen op een wijze die consequent kan worden genoemd.
In deze studie zijn beide vragen van belang, maar de explicitering van de eerste vraag: die naar het hebben van een echt ontwikkelingsoogmerk, dient mede om te onderstrepen, dat ik er in deze studie niet van uitga dat de Nederlandse overheid deze doelstelling inderdaad zou moeten hebben. Dat te stellen zou immers een normatieve opvatting zijn, een kwestie waarover men pri-vé-opvattingen kan hebben, die al of niet met anderen worden gedeeld, maar die ik in deze studie niet als leidraad zal nemen, noch de wenselijkheid daarvan zal onderzoeken.
6) Hoebink heeft op basis van de beschikbare literatuur onderzocht hoe in de eerste decennia van de officiële ont- wikkelingshulp van westerse landen het mengsel van verschillende motieven en belangen in de loop van de tijd wisselde. Frappant was met name zijn constatering dat in Nederland verwijzingen naar andere motieven dan het humanitaire destijds ‘enigszins smakeloos’ werden gevonden, dit in tegenstelling tot de discussies in andere lan-den (Hoebink 1990, p. 126). In de hierna volgende hoofdstukken zullen we kunnen zien in hoeverre en op welk moment gêne bij ons plaatsmaakte voor hypocrisie.
4
Terzijde latend wat ik daar persoonlijk van vind, zal ik mij in deze studie uiteraard wèl ver-diepen in de vraag welke normatieve opvattingen de Nederlandse regeringen vanaf 1965, toen de eerste minister z.p. voor ontwikkelingshulp werd benoemd, hadden over de taken van deze minister, en of en in hoeverre deze taken ook consequenties hadden voor het beleid van de ande-re ministers en dat van de regering als geheel. Bij het onderzoek naar de inhoud en aard van deze opvattingen en de daarvan afgeleide algemene en meer specifieke beleidsoogmerken van de ver-schillende kabinetten moet ook worden vastgesteld of dit geheel aan bepaalde eisen voldoet. Bijvoorbeeld: gaan de gehanteerde waarden en doelstellingen uit van een adequate definitie van het probleem waarop de ministers en de regering door middel van hun beleid een antwoord wil-len geven? Onder andere: of dit een probleemdefinitie is die alle belangrijke manifestaties van het ontwikkelingsvraagstuk onderkent en als een relevant onderdeel van de beleidstaak opvat – bijvoorbeeld: zich niet alleen richt op het welvaarts- en machtsverschil tussen de verschillende soorten landen, maar ook op de welvaarts- en machtsverschillen binnen deze landen, zoals die naar voren komen in inkomens- en/of regionale verschillen tussen mensengroepen die kunnen voortvloeien uit of samenhangen met etnisch of anderszins gedefinieerde politieke tegenstel-lingen in ontwikkelingslanden? En worden deze uiteenlopende dimensies en aspecten van de problematiek op een relevante manier van elkaar onderscheiden en aangepakt, en daarbij me-thoden en maatregelen overwogen en ingezet die inderdaad kunnen bijdragen tot de genoemde lotsverbetering van en in de ontwikkelingslanden?
Nogmaals, ik zeg dus niet dat de Nederlandse regering dit doel per se tot het hare dient te maken, maar wel: dat àls zij beweert iets dergelijks na te streven – en het benoemen van een speciale minister voor ontwikkelingssamenwerking is op zijn minst grond voor het vermoeden dat zij dit nastreeft , dat dan wel moet worden gespecificeerd wat deze regering daarbij in con-creto voor ogen heeft. En omvat dit dan oogmerken die, mits realistisch gesteld en met de juiste middelen aangepakt, inderdaad kunnen leiden tot bijdragen aan de oplossing van het ontwikke-lingsprobleem? Met als kern de eerder gestelde vraag: is dat wat deze overheid zegt te willen bereiken echt een taak is die zij zichzelf in ernst stelt?
Aldus komen we via de vraag naar de inhoud en kwaliteit van de geïdentificeerde over-heidsvisie op het ontwikkelingsvraagstuk bij het tweede deel van de gestelde tweeledige vraag: welke specifieke beleidsdoelstellingen uit die visie zijn af te leiden en welke consequenties die dienen te hebben, niet alleen voor de speciale minister die is belast met de ontwikkelingssamen-werking, maar ook voor de overige bewindslieden en voor de regering als geheel? Kortom, het hebben van zo’n speciale minister kan daarom alleen dan worden opgevat als een geloofwaardige aangelegenheid, indien niet alleen deze bewindsman of -vrouw, maar ook de rest van de be-leidsverantwoordelijken een regeringsbeleid mogelijk maken, dat de lotsverbetering van en in ontwikkelingslanden tot doel heeft; wat vanzelfsprekend tevens inhoudt dat deze medeverant-woordelijken zich eveneens inspannen om te (helpen) voorkomen dat er in eigen land èn elders activiteiten plaatsvinden die dit doel direct of indirect schade toebrengen.
Daartoe zal ik verderop in dit hoofdstuk proberen aan het begrip ‘ontwikkelings-samenwerking’ een inhoud te geven die het mogelijk maakt niet alleen de beleidsintenties, maar ook het door alle betrokkenen: de regering, ministers en staatssecretarissen, ambtenaren in hogere en lagere rangen, zowel in Nederland als in het buitenland werkelijk gevoerde beleid in een aantal kabinetsperioden te beoordelen. En ook de leden van het parlement, in het bijzonder die van de re-gerende fracties, zijn in afgeleide zin te beschouwen als betrokken bij de beleidsontwikkeling. Voordat we hieraan toe zijn moeten echter eerst nog enkele andere termen en begrippen worden verduidelijkt.
Enkele termen en begrippen
5
fende hulpdaad doet voor de ontvanger, en dan moet dat ook nog iets positiefs zijn, want als de ontvanger erdoor wordt benadeeld, of als de positieve effecten alleen of voornamelijk bij de helper terechtkomen, zal niemand dat hulp noemen.
Bij ‘ontwikkelingshulp’ is dit niet anders. Zoals de gemiddelde burger onmiddellijk zou be-amen, zou ook daar deze term alleen dan terecht worden gevonden als de middelen en de kennis die onder deze titel aan de zogeheten arme of minderontwikkelde landen worden overgedragen alleen, of in elk geval vooral, aan de laatste ten goede komen. En menigeen zou, als het om de door zijn eigen overheid verstrekte ontwikkelingshulp gaat, ook al bezwaar maken als zijn belas-tingcenten niet bij de armen en meest behoeftigen in die landen terecht zouden komen, maar bij de rijken.
Deze opvattingen van de man in de straat worden echter nauwelijks of niet weerspiegeld in de afspraken die de ontwikkelde donorlanden7 in 1969 en ’72 met elkaar maakten over wat zij voortaan als publieke ontwikkelingshulp (‘Official Development Assistance’ of ODA) zouden omschrijven. De twee eisen die daarvoor sindsdien werden gesteld, waren:
dat de betreffende overdrachten als voornaamste intentie moeten hebben bij te dragen aan de ontwikkeling en welvaart/welzijn van het ontvangende land, en
dat zij voldoende concessioneel moeten zijn (dat wil zeggen dat zij voor het gevende land een groter offer moeten zijn dan wanneer het hele hulppakket in de vorm van een normale lening zou worden verstrekt).
Deze eisen zeggen weinig of niets over de werkelijke effecten van deze hulp voor de ontvangende landen en of vooral de armen in die landen ervan moeten profiteren blijft in deze officiële definitie zelfs volledig ongenoemd.
Worden die aspecten dan niet gedekt door de eerste eis: vooral bedoeld om bij te dragen aan ontwikkeling en welvaart van het ontvangende land? Nee, immers wat als zodanig misschien nog wel wordt bedoeld, of zelfs nadrukkelijk wordt beoogd, behoeft geenszins het enige oogmerk te zijn. En misschien is dit zelfs niet eens het echte motief of het ultieme hoofddoel dat de hulp-gever, al of niet openlijk, voor ogen heeft – die is wellicht meer uit op prestige of erkenning voor zichzelf dan op het welbevinden van de ontvangers.
En zelfs als de genoemde ontwikkeling en welzijn van de ontvangers wèl het echte en enige doel zijn, dan garandeert alleen deze intentie nog niet dat die opzet ook slaagt zoals trouwens ook de tweede DAC-eis, dat de hulp de gever wat meer kost dan bij een normale lening het geval is, niet verzekert dat de ontvanger er echt wat aan heeft. Zelfs schenkingen om niet zijn niet altijd een zegen en dan hoeft men niet eens te denken aan de waarschuwing die de inwoners van Troje lang geleden zouden hebben gekregen: de Grieken en vooral hun geschenken te vrezen (naar Vergilius’ Aeneis).
Alleen de ontwikkelingsresultaten laten tellen?
Zou de definitie van ontwikkelingshulp daarom niet ook iets omtrent de effecten van die hulp
7) Ik bedoel hiermee de lidstaten van de in 1961 opgerichte Development Assistance Committee (DAC) van de OESO, de zogenaamde ‘club van de rijke landen’. Die omvat echter niet de enige rijke landen in de wereld, ter-wijl de allerrijkste (zoals enkele olielanden) evenmin in de DAC zitten. Ook de hierboven genoemde adjectieven ‘ontwikkelde’, ‘arme’ en ‘minderontwikkelde’, evenals de nog veelvuldig terugkerende term ‘ontwikkelingslan-den’ zijn minder accuraat en evident dan het spraakgebruik gewoonlijk suggereert. Deze omschrijvingen worden dan ook niet door iedereen op dezelfde manier gedefinieerd er zijn in bepaalde perioden ook andere aanduidin-gen in zwang geweest, of bepaalde begrippen door sommiaanduidin-gen van een heel andere inhoud voorzien dan door an-deren. In dit boek zal ik de bovengenoemde termen losjes en afwisselend gebruiken als ik er globaal de OESO groep en de ontwikkelingslanden in de ‘Derde Wereld’ of ‘het Zuiden’ mee bedoel. Zowel deze laatste begrippen als de uitzonderingen op deze indeling en andere groepsaanduidingen zal ik in de tekst nader introduceren zodra die historisch aan de orde komen.
6
moeten omvatten, of misschien zelfs wel alléén over die effecten moeten gaan? Theoretisch èn taalkundig lijkt dat wel gewenst: de aldus aangeduide activiteit zou dan alleen ‘ontwikkelings-hulp’ mogen heten als ‘ontwikkeling’ er echt het resultaat van is, zo niet meteen dan toch wel op termijn. Niet de vraag of de hulpverlener primair uit is op het bevorderen van ontwikkeling in het ontvangende land, noch die naar het eventuele offer dat deze zich daarbij (per saldo) getroost, zouden moeten bepalen of zo’n transactie of handeling wel of niet als ‘hulp’ wordt bestempeld, maar alléén dat wat deze hulp teweegbrengt in het betreffende ontwikkelingsland zou maatgevend moeten zijn voor de inhoud van het woord. Zou dit laatste: de (al of niet achteraf) bewezen effectiviteit van de bijdrage, het bepalende criterium moeten zijn voor de definitie van de term ‘ontwikkelingshulp’?
Wie dit een verbetering vindt, kan zich echter meteen afvragen of er wel meer nodig is dan dit effect. Immers: àls het genoemde ontwikkelingseffect van de hulp maar optreedt, èn op een of andere wijze onmiddellijk vaststelbaar is bij het verstrekken van de hulp, dan zou dit toch zeker voldoende zijn of dit effect nu bedoeld is of niet!
Bij deze laatste toevoeging is echter een voorbehoud nodig. Het oorzakelijk verband tussen hulpmotief en hulpeffect is namelijk nogal rekkelijk, en vaak véél onduidelijker dan doorgaans wordt aangenomen. Zo kunnen hulpeffecten ook ontstaan zònder dat zij door de hulpgever na-drukkelijk worden gezocht: zij kunnen bijvoorbeeld van een heel andere aard zijn dan dat wat de gever nastreefde (zoals consumptiegroei bij de rijken in plaats van bij de armen), dan wel indi-rect door iets worden voortgebracht dat door zijn hulp niet werd beoogd (bijvoorbeeld: eigen in-vesteringen van de hulpontvangende overheid, die dankzij de hulp de daardoor vrijkomende be-lastingmiddelen kan aanwenden voor andere doeleinden, dan wel iets anders kan nastreven dan dat wat de hulp wil bevorderen).8 Maar positieve hulpeffecten kunnen ook discriminatie en ande-re schadelijke effecten opleveande-ren voor groepen die niet door die hulp worden beande-reikt, zoals zij die zelfde of andere groepen ook kunnen inspireren tot daden die zonder deze hulp zouden uitbijven. De casuïstiek kan tot een veelvoud worden uitgebreid. Positieve ontwikkelingseffecten kunnen ontstaan dan wel uitblijven zonder dat die een-op-een te associëren zijn met het motief van de hulpactiviteiten van een tegelijkertijd of in het zelfde gebied opererende donor. Kortom, er is geen vanzelfsprekend automatisme: alléén het ontwikkelingsresultaat laten tellen voor de definiëring van ontwikkelingshulp geeft eenvoudig onvoldoende houvast. De intenties van de hulpverlener kunnen zowel van cruciale betekenis zijn voor dit resultaat als een storende factor vormen die het resultaat in een andere richting stuurt, zo niet dit negatief beïnvloedt.
In het eerste geval kùnnen deze hulpintenties weliswaar van grote importantie zijn, maar dan alleen voor zover zij de kans vergroten dat de boogde ontwikkelingseffecten daadwerkelijk