De ontwikkeling van SARS in China

Evenals de uitbraak van HIV/Aids is ook de uitbraak van de SARS-crisis in verschillende fases in te delen. De ingangsfase (16 november 2002 - 11 februari 2003), de ontkenningsfase (11 februari 2003 - 17 april 2003) en de erkenningfase (17 april 2003- 05 juni 2003).²³⁴ In de nu volgende paragrafen zullen deze perioden afzonderlijk worden besproken. Verder zal worden beoordeeld of de Chinese regering nu anders, dat wil wel meer doortastend (pragmatisch), heeft gehandeld dan tijdens de HIV/Aids crisis vanaf begin jaren ’80.

4.1.1: De ingangsfase 16 november 2002 – 11 februari 2003

De periode van de uitbraak van SARS was vergelijkbaar met de periode waarin HIV/Aids zich voor het eerst in China manifesteerde. Het begin van de 21^e eeuw was een periode van toenemende wederzijdse afhankelijkheid tussen China en het Westen zowel op economisch als politiek gebied. De Chinese regering sloot zich aan bij verschillende internationale organisaties, ratificeerde internationale verdragen, en er was levendige mondiale handel.²³⁵ De VS werden steeds afhankelijker van in China geproduceerde goederen. Na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 werd de relatie met de Verenigde Staten ook politiek versterkt.²³⁶ Deze groeiende internationale interdependentie, samenwerking en toename van menselijke contacten hadden tot gevolg dat besmettelijke ziektes zich makkelijker konden verspreiden. Globalisering zorgde voor een ideale voedingsbodem voor de verspreiding van een besmettelijk virus als SARS vanuit China naar de rest van de wereld.²³⁷

Vanaf november 2002 deden in de provincie Guangdong geruchten de ronde over een mysterieuze vorm van longontsteking die besmettelijk zou zijn. Een zakenman uit Foshan zou de eerste persoon zijn die geïnfecteerd was met dit nieuwe virus. Hij werd ziek op 16 november 2002 en werd opgenomen in het ziekenhuis.²³⁸ Pas na twee maanden op 21 januari 2003 werd door het departement voor Volksgezondheid van de provincie Guangdong een onderzoeksteam



234

Reader,‘The case against China, 525.

235 Yahuda, The international politics of Asia-Pacific, 283

236 Ibidem, 303.

237 Koh, The new global threat, 32.

samengesteld om deze geruchten te gaan onderzoeken.²³⁹ Er werd vastgesteld dat er inderdaad sprake was van een besmettelijke ziekte waar op dat moment 28 mensen mee besmet waren.²⁴⁰ Geadviseerd werd om vaker de handen te wassen en om een mondkapje te dragen. Ook werd vermeld dat ziekenhuizen een dergelijk geval van onkarakteristieke longontsteking meteen zouden moeten melden bij de gezondheidsdienst.²⁴¹ Het rapport bleef echter liggen op het provinciale departement van Volksgezondheid omdat er vanwege de festiviteiten rond het Chinese nieuwjaar geen ambtenaar aanwezig was met een functie hoog genoeg om het rapport te lezen.²⁴² Pas op 31 januari 2003 stuurde de gezondheidsdienst van Guangdong een melding naar alle regionale ziekenhuizen dat er een besmettelijke ziekte heerste en dat patiënten die de symptomen van deze ziekte vertoonden naar de juiste ziekenhuizen zouden moeten worden gebracht. De nationale regering werd pas in februari 2003 op de hoogte gesteld van het verschijnsel.²⁴³

Het rapport werd geheim gehouden om verschillende redenen. De viering van het Chinese nieuwjaar speelde mee in de beslissing. Zhang Dejiang, partijsecretaris in Guangdong wenste niet dat het nieuws de uitgaven voor dit feest zou verminderen.²⁴⁴ Ook nu meende men dat een dergelijke ramp de legitimiteit van het regionale bestuur zou ondermijnen. Anders gezegd het nieuws werd onderdrukt omdat het een teken zou zijn van slecht leiderschap in de provincie en uit vrees voor onrust onder de bevolking en verstoringen van de openbare orde.²⁴⁵ Openbare onrust zou strenge en onpopulaire maatregelen vereisen. Een andere beweegreden voor het achterhouden van het rapport was het feit dat er nog niet veel mensen daadwerkelijk gestorven waren aan de gevolgen van de ziekte slechts vijf de provinciale overheid vond het aantal geïnfecteerde gevallen, 300, niet toereikend genoeg om massale paniek te riskeren.²⁴⁶

De provinciale overheid overtrad door het verzwijgen van het rapport verschillende Chinese wetten die in werking waren getreden in de periode waarin de HIV/Aids crisis uitbrak. Hoofdstuk drie van ‘de wet van de Volksrepubliek China op het gebied van preventie en controle van besmettelijke ziekten’ handelt over het rapporteren en publiceren van epidemische



239 Ibidem, 2.

240 Ibidem.

241 Ibidem.

242

Reader,‘The case against China, 526..

243Ibidem.

244 Reader, ‘The case against China’ 526.

245 Koh, The new global threat, 31.

omstandigheden.²⁴⁷ In artikel 21 wordt vastgesteld dat elke persoon die een besmettelijke ziekte aantreft of vermoedt dat er sprake is van een besmettelijke ziekte, hiervan direct melding moet maken bij de dichtstbijzijnde gezondheidsinstantie.²⁴⁸ Artikel 22 stelt dat managers op elk niveau van de regering omstandigheden die de schijn van een epidemie hebben niet mogen achterhouden of verbergen. Ook wordt hen verboden anderen aan te zetten tot het verbergen of achterhouden van dergelijke informatie.²⁴⁹ Artikel 23 stelt dat gezondheidsdepartementen informatie over een eventuele epidemie meteen publiek moeten maken.²⁵⁰ Deze wet die al in 1989 was ingevoerd naar aanleiding van een uitbraak van hepatitis-A in Shanghai, toont aan dat de Chinese nationale regering zich wel bewust was van het belang van transparantie en open communicatie bij het bestrijden van een epidemie.²⁵¹ Hoewel de wet werd ingevoerd in de periode waarin HIV/Aids de verspreidingsfase inging was dit geen . Het feit dat Aids wel genoemd wordt als een van de besmettelijke ziekten in groep B toont wel aan dat de partij op de hoogte was van het gevaar van Aids.²⁵² De directe aanleiding voor de wet was echter een uitbraak van hepatitis A. Wel is zeker dat de internationale ambities van de Chinese communistische partij een rol hebben gespeeld. Het lidmaatschap van bijvoorbeeld de WHO vereist namelijk dat er duidelijke en open communicatie is binnen een staat over besmettelijke ziekten. Ook was het belangrijk om dergelijke regels te hebben met betrekking tot de internationale handel. Wanneer er duidelijke binnenlandse maatregelen zijn op het gebied van besmettelijke ziekten is het minder waarschijnlijk dat een dergelijke ziekte zich naar het buitenland zou kunnen verplaatsen.

Hoewel de Chinese Communistische Partij zich dus wel bewust was van de gevaren van een besmettelijke ziekte bleek het in de praktijk in moeilijk om daadwerkelijk transparantie en open informatie verstrekking te betrachten. Evenals in de HIV/Aids zaak hield de provinciale overheid zich uit eigenbelang duidelijk niet aan deze nationale wetten door geen openheid te geven over de stand van zaken en informatie over de omstandigheden achter te houden. De oorzaak hiervan is zoals gesteld geworteld in de Chinese cultuur van schaamte en gezichtsverlies. Daarbij zou de provinciale overheid incompetent overkomen. Ook speelde de hoge mate van onkunde en het gebrek aan communicatie de Chinese politiek nog steeds parten. In deze redenen

 247 Ibidem, 548. 248 Ibidem. 249 Ibidem. 250 Ibidem, 549. 251 Ibidem, 548.

voor geheimhouding zijn duidelijk de irrationele factoren die invloed hebben op besluitvorming zoals beschreven door critici van de Realistische theorie te herkennen. Ten eerste is er sprake van beïnvloeding van besluitvorming door de binnenlandse politiek en publieke opinie de zogenoemde emotionele factoren. De Partij was bang voor massale paniek en ondermijning van de monopoliepositie. Deze angst zorgde ervoor dat beleidsmakers niet meer rationeel de gevolgen van geheimhouding konden overzien en geen duidelijk kosten-baten analyse konden maken. Het resultaat was dat de gevolgen door de geheimhouding nog veel groter werden. Ten tweede is hier ook een bepaalde vorm van groepsdenken te herkennen. De Chinese Communistische Partij bestaat uit dezelfde groep mensen die allemaal dezelfde achtergrond hebben. De druk van de groep om te conformeren aan de heersende ideeen en geen afwijken oplossingen aan te dragen is enorm. Ook dit heeft de keuze voor deze vorm van beleid op het gebied van SARS beinvloed.

Omdat het HIV/Aids-virus en het SARS-virus een zeer verschillend karakter hebben en verschillende patronen van verspreiding kennen, zou men verwachten dat de aanpak van deze twee virussen ook zou verschillen. Het SARS-virus verspreidt zich veel gemakkelijker en de ziekte die erop volgt openbaart zich veel sneller dan het geval is bij het HIV-virus. Hierdoor was directe daadkrachtige actie in het geval van SARS nog belangrijker. In de eerste fase verschilde de reactie op de SARS crisis niet veel van de reactie op HIV/Aids in de jaren ’80. In de beginfase heerste er in beide gevallen onwetendheid. In het geval van HIV/Aids had dit te maken met minder goed ontwikkelde kennis van wat zich buiten China afspeelde. In het geval van SARS werd dit veroorzaakt door het feit dat het een totaal nieuw en onbekend virus was. Het kostte tijd achter het verloop van de ziekte te komen. Toen de benodigde informatie bekend was en men het gevaar van het virus onderkende werd de uitbraak van SARS gelijk de ontkenning van de aanwezigheid van het HIV-virus onder de Chinese bevolking geheim gehouden door de provinciale overheid. Dit is vergelijkbaar Ook de redenen voor beide verzwijgingen zijn vergelijkbaar. Het gevaar van een epidemie die een bedreiging zou kunnen vormen voor de opkomst van China weigerde men te onderkennen. De schending van de wet door de provinciale overheden zorgde er voor dat de nationale overheid niet werd ingelicht over de epidemie. Hierdoor ontstond er een groot risico voor de ontwikkeling van China zowel economisch als politiek. De Chinese cultuur van schaamte bleek wederom een struikelblok voor het nemen van rationeel doordachte, pragmatische en doelgerichte maatregelen om grote problemen rond de uitbraak van een gezondheidscrisis te voorkomen.

4.1.2: De ontkenningsfase 11 februari 2003 – 17 april 2003

Toen de nationale regering van China ten slotte toch op de hoogte werd gesteld van de uitbraak van een onbekende besmettelijke ziekte zag ook zij niet meteen de noodzaak van een wereldwijde waarschuwing in en daaraan gekoppelde campagne om verspreiding van het virus tegen te gaan. Er ontstond echter veel internationale druk om het probleem te erkennen aangezien het virus ook al in andere landen waaronder Vietnam en Canada was gesignaleerd. Het virus had zich door gebrek aan maatregelen dus al verspreid naar andere delen van de wereld. De druk nam vooral toe nadat begin februari de noodklok werd geluid door diverse internationale gezondheidsorganisaties.²⁵³ Op 11 februari 2003 maakte de Chinese regering uiteindelijk officieel bekend aan de WHO dat SARS was vastgesteld.²⁵⁴ In de rapportage naar de WHO maakte de Chinese regering melding van 300 besmettingen en vijf sterfgevallen in de provincie Guangdong. Tijdens de periode tot 17 april hield de Chinese overheid vol dat de epidemie zich beperkte tot de provincie Guangdong en dat de situatie onder controle was. Er was totaal geen controle over de epidemie. Het virus had zich al verder over Azië en Noord-Amerika verspreid.²⁵⁵ Het in gebreke blijven van de Chinese regering inzake een adequate respons op het probleem bleef echter niet beperkt tot het foutief vermelden van het aantal gevallen van SARS. De Chinese regering verbood nu ook de media om te rapporteren over de werkelijke omvang van de epidemie.²⁵⁶ Ook verzuimde de regering de bevolking in Guangdong en omringende provincies op de hoogte te stellen van het gevaar van SARS. De bevolking werd dus niet in de gelegenheid gesteld om (preventieve) maatregelen te nemen om besmetting te voorkomen. Dit werd nog eens versterkt door het verbod op het publiceren van items over SARS in de landelijke media.²⁵⁷ De enige ondernomen actie was het verzamelen van monsters en deze laten onderzoeken in Beijing.²⁵⁸

Door de uitbraak van SARS niet direct te melden bij de WHO handelde ook de nationale regering van China in strijd met de internationale wetgeving. In artikel 3.1 van de International Health Regulations (IHR), regelgeving aangenomen onder artikel 21 van de WHO wetgeving staat vermeld dat: ‘lidstaten verplicht zijn binnen vierentwintig uur de WHO op de hoogte te



253 Ibidem.

254

Ibidem.

255 Ibidem.

256 Reader,‘The case against China’, 527.

257 Freedman, ‘SARS and regime ligitimacy in China’, 170.

stellen van de ontdekking van een besmettelijke ziekte die in dat gebied ontstaan is, binnen nogmaals vierentwintig uur is men verplicht het besmette gebied in te lichten’.²⁵⁹ De Chinese overheid liet dit na. Toen dat wel werd gedaan was de informatie rijkelijk laat en ook nog eens onvolledig.

Het argument dat de regels van de IHR officieel alleen betrekking hebben op de ziektes cholera, gele koorts en de pest kan worden ontzenuwd door te stellen dat de meldingsplicht van de uitbraak van een besmettelijke ziekte ook onder het gewoonterecht valt. Men mag er namelijk van uit gaan dat staten handelen in ‘Good Faith’ (de overtuiging, dat de handeling juist is en er geen negatieve gevolgen zullen zijn). China deed dat in dit geval niet. Verder geldt binnen het gewoonterecht het principe dat een staat verantwoordelijk is voor het voorkomen van schade in een andere staat.²⁶⁰ Door geen actie te ondernemen na de bewustwording van de uitbraak van SARS heeft de Chinese nationale regering deze principes van internationaal recht geschonden.

Dit alles had grote gevolgen voor de wereldwijde verspreiding van de ziekte. Omdat de WHO niet op de hoogte was van de daadwerkelijke omvang van de epidemie, werden niet tijdig de juiste voorzorgsmaatregelen genomen. Pas in maart 2003 begon de WHO aan een campagne om de verspreiding van SARS tegen te gaan²⁶¹ Ook wilde de WHO onderzoekers sturen naar de brandhaard van het virus. De Chinese regering was hierbij niet erg behulpzaam. Pas op 2 april 2003 werden medewerkers toegelaten in Guangdong. Op dat moment was de ziekte al 5 maanden actief en waren er officieel wereldwijd minstens 2223 mensen geïnfecteerd met het virus. 78 hadden de besmetting niet overleefd.²⁶²

De redenen voor ontkenning van de epidemie, ook door de nationale regering, zijn gelijk de HIV/Aids casus te vinden in de Chinese politieke cultuur waarin de macht van de Communistische Partij voorop staat. De eerste reactie van de Chinese Communistische Partij bij het ontstaan van een crisis is om informatie achter te houden tot er een standpunt is ingenomen en er een strakke beleidslijn is uitgestippeld. Het is belangrijk dat de partij zijn monopoliepositie behoud. Dit kan alleen door èèn geheel te blijven vormen en dus een unitair standpunt in te nemen dat niet wordt ondermijnd door afwijkende opinies van partijleden. Dit betekent dat er veel vergaderd moet worden en er dus veel tijd overheen gaat voor er een definitief standpunt



259 Reader ,‘The case against China’, 538.

260 Reader, ‘The case against China’,551.

261 Ibidem, 528.

vastgesteld is.²⁶³ Ook in het geval van SARS had de nationale overheid moeite om accurate en onafhankelijke informatie te verzamelen door de eigenbelangen van de lokale bestuurders en de decentralisatie naar lokale niveaus. Om een goed geïnformeerd besluit te nemen welk beleid van toepassing zou zijn, was meer en betere informatie nodig dan er beschikbaar was.²⁶⁴ Het bestuurlijke apparaat in China bleek niet in staat efficiënt te reageren op het moment dat de crisis uitbrak die direct een adequate reactie gebaseerd op accurate informatie vereiste.

De vrijheid van nieuwsvergaring en verstrekking, strekte zich niet uit tot het verslaan van de crisis rond SARS. De pers kon vrijelijk praten over zaken die internationaal gezien belangrijk waren, zoal bijvoorbeeld de oorlog in Irak maar over binnenlandse problemen mocht nog steeds niet gesproken worden.²⁶⁵ De overheid speelde dus nog steeds een grote rol in de verslaggeving in de Chinese media en onderdrukte items die de partij in een negatief daglicht zou kunnen stellen of die massale paniek zouden kunnen veroorzaken. In China stond op het moment van de uitbraak een vergadering van het Nationaal Volkscongres gepland dat een nieuwe regering moest kiezen. Het ministerie van Volksgezondheid verbood ziekenhuizen om informatie over SARS te verspreiden.²⁶⁶ Onrusten zouden kunnen zorgen voor problemen bij herverkiezingen van bepaalde personen en vragen opwerpen over de legitimiteit van de gekozen regering. Het werd daarom verstandig geacht om informatieverstrekking uit te stellen tot na de verkiezingen.

Resumerend vallen vele parallellen te herkennen met de afhandeling van het HIV-virus in China in de jaren ’80 en ‘90. Toen de nationale regering op de hoogte was gesteld van de uitbraak van het SARS-virus werden niet benodigde maatregelen genomen en kon het virus zich ongemerkt opnieuw uitbereiden. Het verschil is dat het (gebrek aan) beleid dit keer niet alleen gevolgen had voor de situatie in China zelf, maar ook voor de rest van de wereld omdat China de ziekte als eerste herbergde. De Chinese regering kan zelfs beschuldigd worden van het schenden van internationaal geldende wetten en regels. De redenen waarom de nationale regering niet tijdig reageerde en het bewust bagatelliseerde zijn dezelfde als bij het HIV-virus. In beide gevallen was er een culturele barrière voor het erkennen van problemen. Deze wordt gevormd door de schaamtecultuur waarin dergelijke problemen worden gezien als een falen van de overheid. Dit wilde men te allen tijde voorkomen. Kort gezegd het behoud van de economische ontwikkeling



263 Freedman,‘SARS and regime ligitimacy in China’, 171.

264 Ibidem, 172.

265 Liu, Chinese law on SARS, 20.

en het aanzien in de internationale arena evenals bij de nationale bevolking werd door de Chinese regering belangrijker geacht dan het beschermen van de binnenlandse en internationale volksgezondheid.²⁶⁷ De regering hoopte dat het probleem ongemerkt voorbij zou gaan aan de rest van de wereld zodat de handel en dus economische groei gewoon door zou kunnen gaan. Ook zou de regering dan niet hoeven erkennen dat er binnenlandse problemen waren die niet tijdig werden aangepakt. Zo zou men het gezicht redden in de (inter)nationale politiek. Ook vond men het moeilijk van het eenmaal ingeslagen pad af te wijken. Wanneer eenmaal gekozen is voor geheimhouding en onderdrukking is het moeilijk te erkennen de keuze voor dit beleid niet de juiste was en dus eigenlijk het eigen falen erkennen. Dit is ook een van de valkuilen van het realisme beschreven in de theorie over groepsdenken.

In beide gevallen bleek het probleem zo uit de hand te lopen, dat de Chinese overheid geen keus meer had en in tweede instantie onder internationale druk moest toegeven dat er wel degelijk grote problemen bestonden. De gevolgen van het zwijgen dreigden voor de Chinese economie vele malen ernstiger te worden dan wanneer direct openheid van zaken zou zijn gegeven. Het gevoerde beleid bleek dus opnieuw niet rationeel en pragmatisch te zijn. De omslag in het beleid van de Chinese regering volgde pas half april 2003.

4.1.3: De erkenningfase 17 april 2003 tot 5 juli 2003.

Op 27 maart 2003 maakte de Chinese regering bekend dat er voor het eerst gevallen van SARS waren gelokaliseerd buiten de provincie Guangdong. Op 16 april constateerde het WHO-kantoor in Beijing dat er al ca. 200 gevallen van SARS in Beijing zelf waren. Dit aantal stond in schril contrast met de 37 gevallen die de Chinese regering tot dan toe gerapporteerd had. Een belangrijke rol was ook weggelegd voor dr Jiang, klokkenluider in deze crisis. Hij schreef in