Nederland en Frankrijk zijn twee van de eerste zes landen die de Europese Unie sinds 1951 gevormd hebben. De interstatelijke samenwerking heeft zich steeds verder uitgebreid en onderhand zijn 28 lidstaten aangesloten bij de EU. Deze coöperatie was begonnen als economisch, maar is in de loop der jaren op veel meer terreinen gegroeid. Sociale kwesties zoals immigratie komen steeds vaker op de Europese agenda. Toch blijven er ook zaken die de meeste lidstaten in nationaal beheer willen houden, zoals defensie en sociale zekerheid. Ook de invulling van het onderwijs en de religieuze aangelegenheden willen de lidstaten liever zelf regelen. In dit hoofdstuk wordt de rol en de bevoegdheid van de Europese instellingen in Brussel en Straatsburg toegelicht. Hiervoor wordt begonnen met een verduidelijking van de wetsteksten en legitimiteit van de Europese Unie met betrekking tot godsdienst. Vervolgens zal de rol van het Europese Hof van de Rechten van de Mens toegelicht worden. Om een beeld te schetsen van de bescherming van de mensenrechten worden een aantal zaken besproken die het verbod op de hoofddoek in meerdere landen behandelen.
De Europese Unie en religie
Al sinds de oprichting van de Europese Unie was er geen formeel overkoepelend Europees stelsel voor de scheiding van kerk en staat. Daarmee was de EU echter geen project zonder godsdienst. Omdat de Unie in eerste instantie opgezet was voor economische samenwerking was de bevoegdheid om te beslissen over de plek van godsdienst in de lidstaten nooit bij de Europese instellingen terecht gekomen (Overbeeke & Sap, 2014, 273-4). De socialere politieke richting van Brussel in de jaren ’80 had de relatie wel veranderd, maar er bleef discussie over de invloed van ‘de kerk’ op Europese wetgeving. Ook bleven vraagstukken bestaan over de bevoegdheidsverdeling en de grenzen van Europees beleid met betrekking tot religie. De balans moest gevonden worden tussen traditionele ordes en de EU als relatief nieuwe interstatelijke macht. De kerken hadden vaak een prominente historische plaats binnen de lidstaten verworven en claimden deze speciale status (Foret, 2009, 37- 38).
In het ontwerp voor een Europese Grondwet van 2004 werd een keuze gemaakt om religieuze tradities te erkennen als waardevol voor de vorming van de EU. Deze Grondwet trad door negatieve uitslagen van referenda in Frankrijk en Nederland niet in werking. De clausule over de invloed van religie was wel behouden gebleven in de preambule van het Verdrag van Lissabon van 2007. De volgende tekst werd ingevoegd als tweede overweging:
Geïnspireerd door de culturele, religieuze en humanistische tradities van Europa, die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van de universele waarden van de onschendbare en onvervreemdbare rechten van de mens en van vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat.
De erkenning van de waarde van religie betekende niet dat de afgebakende EU-bevoegdheden op dat terrein anders werden. Godsdienst viel nog steeds niet onder de exclusieve bevoegdheden van de EU, omdat de lidstaten bij religieuze kwesties het recht hielden om een beroep te doen op het subsidiariteitsbeginsel (Overbeeke & Sap, 2014, 277): de Europese Unie moet alle zaken die beter te regelen zijn door het nationale apparaat loslaten. Mede doordat de EU geen beslissingsrecht had, werd naar een ‘open, transparante en regelmatige’ dialoog met religieuze actoren gestreefd. De legitieme basis hiervoor werd vastgelegd in het Verdrag van Lissabon, artikel 16C:
1. De Unie eerbiedigt de status die kerken en religieuze verenigingen en gemeenschappen volgens het nationaal recht in de lidstaten hebben, en doet daaraan geen afbreuk.
2. De Unie eerbiedigt tevens de status die de levensbeschouwelijke en niet- confessionele organisaties volgens het nationaal recht hebben.
3. De Unie voert een open, transparante en regelmatige dialoog met die kerken en organisaties, onder erkenning van hun identiteit en hun specifieke bijdrage.
De dialoog tussen kerken en Europese instellingen wordt gescheiden gehouden van het overleg met de rest van de burgermaatschappij. Het streven naar een open gesprek was al door de Europese Commissie uitgesproken. De Commissie stelde eerder voor om een consultatieve rol in te zetten voor kerken. De openheid van de dialoog zit in het gegeven dat alle organisaties die als kerk of geloofsgemeenschap erkend worden in de lidstaten, ook als vol worden aangezien door de EU. Er is dus geen prioriteit voor bepaalde stromingen. De organisaties staan allemaal geregistreerd en de lijst is openbaar, waardoor de dialoog transparanter wordt. Daarnaast hebben veel kerkinstanties een belangenvertegenwoordiging en politieke lobby in het Europees Parlement. Deze lobby is niet om grotere invloed te krijgen, maar om hun bestaande positie te blijven verdedigen (Foret, 2009, 38-39). De kerk heeft vaak op het nationale niveau een status quo en wil dit graag zo houden. Een extra wetgever is niet wenselijk, omdat daardoor deze status in gevaar kan komen.
Tussen de Europese lidstaten bestaan er veel verschillende interpretaties van de scheiding van kerk en staat. Door de geschiedenis heen wordt religie vaak gebruikt om een nationale identiteit te vormen. Invloed van buitenaf werd daarbij niet gewaardeerd. De aanpak van secularisme door Frankrijk en Oostenrijk kan gezien worden als twee uitersten in Europa. Het Franse model van laïcité gaat uit van een natie die beschermd moet worden van religieuze invloeden. Daarbij wordt gestreefd naar een universeel geëmancipeerde moderne samenleving. Het Oostenrijkse model verdedigd een christelijk Europa tegen bedreigingen die vreemd zijn. Hieronder vallen andere geloven, zoals de islam, maar ook abstractere veronderstelde bedreigingen, zoals ‘het Oosten’ of een zielloze moderniteit (Foret, 2009, 40).
Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
De EU heeft geen bevoegdheden om te beslissen over de plaats van religie. Het heeft wel de bevoegdheid en zelfs de aangenomen verplichting om godsdienstvrijheid te beschermen. De Unie heeft een Hof van Justitie (HvJ-EU) die over zaken van discriminatie kan beslissen. Echter, de beste bescherming voor mensenrechten, waaronder godsdienstvrijheid, krijgen de Europese burgers via het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Dit Hof heeft een grotere reikwijdte en de toetsing is bovennationaal. De connectie tussen het HvJ-EU en het EHRM komt tot uiting in artikel 6 van het Verdrag van de Europese Unie:
De Unie treedt toe tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). De grondrechten van het EVRM en constitutionele tradities van de lidstaten maken als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie.
Door deze bepaling worden alle rechten van het EVRM bindend voor de EU (Overbeeke & Sap, 2014, 278). Het EVRM is in 1950 opgesteld en is voor veel lidstaten het belangrijkste verdrag voor godsdienstvrijheid. De bepalingen van het EVRM beschermen de universele grondrechten. De nationale rechter kan deze bepalingen meenemen in zijn beslissing of het Hof in Straatsburg om de behandeling van individuele zaken vragen (Overbeeke, 2014, 238). Tussen het EHRM en het HvJ-EU wordt gestreefd naar het vermijden van uiteenlopende interpretaties. In de behandeling van mensenrechtenschendingen is in Europa het EHRM leidend, maar op bepaalde terreinen is het Unierecht verder ontwikkeld dan de rechtsspraak van het EHRM. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de erkenning van het concept van indirect onderscheid. Een maatregel kan algemeen geformuleerd zijn, maar alsnog een discriminerend effect hebben waardoor een specifieke groep getroffen wordt. Dan is er sprake van indirect onderscheid. Wanneer dat het geval is, dient de staat of werkgever te
rechtvaardigen waarom de maatregel genomen is. Het EHRM heeft het concept van indirecte discriminatie overgenomen van het HvJ-EU (Overbeeke & Sap, 2014, 278). Omdat meer landen zijn aangesloten bij het EVRM dan bij de EU, is de toepassing van bijvoorbeeld een onderwerp als indirecte discriminatie hierdoor vergroot.
Alle burgers uit de landen die aangesloten zijn bij het EVRM mogen via de nationale rechter een beroep doen op het EHRM. Bij schendingen van godsdienstvrijheid geeft artikel 9 EVRM de beste bescherming. Maar ook artikel 8, 10 en 11 – respectievelijk de eerbiediging van privé- en gezinsleven, de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering en vereniging – staan hiermee in verband. Deze vier artikelen streven naar een balans van individuele mensenrechten en de bescherming van het algemeen belang (Lewis, 2007, 397). Volgens artikel 9 heeft de privésfeer absolute bescherming van godsdienstvrijheid. De publieke uiting van religie mag wel beperkt worden:
Artikel 9 - Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst:
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften.
2.De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
De uitzondering is in het leven geroepen omdat het manifesteren van een religie in de publieke ruimte soms een grotere impact op anderen heeft dan wanneer dit gedrag alleen in het privédomein voorkomt (Lewis, 2007, 400) De uitzondering van het tweede lid geeft de staat ruimte om beperkingen op te leggen. Deze vrijheidsbeperking moet bij wet voorzien zijn, een legitiem doel nastreven en de inbreuk moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving (Nieuwenhuis, 2004, 942 en Keijzer & Oldenhuis, 2014, 435). Legitieme doelen zijn de openbare veiligheid, orde, gezondheid, goede zeden of de bescherming van anderen en staan in het tweede lid beschreven. Deze doelen moeten vastgelegd zijn in bepalingen in de nationale wetgeving. Volgens het EHRM
zijn. Het verbod moet ontworpen zijn om een sociale noodzaak tegemoet te komen en de argumenten van de staat moeten relevant en adequaat zijn. Op het punt van proportionaliteit heeft de staat een zogenaamde ‘margin of appreciation’ of beoordelingsmarge. Deze marge heeft grote invloed op de rechtszaken bij het EHRM (Lewis, 2007, 397).
Bij de beoordeling van een zaak over discriminatieschending houdt het EHRM rekening met de culturele en traditionele verschillen in Europa. Dit respect voor pluralisme geeft de staten een ruime beoordelingsmarge (Keijzer & Oldenhuis, 2014, 435). Deze marge is door de internationale rechter geformuleerd en in de jurisprudentie vastgelegd. De rechtsbevoegdheid van het EHRM is toezichthoudend en ondergeschikt aan de primaire bescherming van nationale autoriteiten. De beoordelingsmarge geeft staten een speelruimte voor de invulling van de bescherming van de mensenrechten. Het wordt voornamelijk aangehaald op het gebied van religie, omdat daarover een Europese eensgezindheid ontbreekt. De toepassing van de beoordelingsmarge hangt veel van het onderwerp in kwestie af. In het geval van schendingen van artikel 8 of 11, zoals een beperking van journalistieke expressie of een belemmering van homoseksualiteit in privésferen, is de marge veel strikter dan bij gevallen over artikel 9 of 10. Bij een kleinere marge is de bescherming van het Europese verdrag doorgaans groter (Lewis, 2007, 397).
Oordelen van het EHRM over de hoofddoek op school
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens kreeg in de laatste twee decennia veel zaken voorgedragen over religieuze discriminatie op de werkvloer, op school en in het openbaar16. De
meerderheid van de zaken ging over het dragen van een hoofddoek. Daarnaast zijn er zaken over discriminatie vanwege het dragen van een Sikh-tulband, een christelijk kruis of een boerka. Opvallend is dat de meeste geschillen uit Frankrijk en Turkije kwamen. Het EHRM besloot in eerste instantie of het verzoek ontvankelijk verklaard werd. Dit was vaak al niet het geval en dan werd de zaak zonder uitgebreid oordeel weer teruggegeven aan de nationale rechter. Bij de behandeling van een aantal zaken had het Hof ervoor gekozen om het in de Grote Kamer te beoordelen. Hierin zit een grotere groep rechters bijeen. Dit doet zij doorgaans voor zaken die maatschappelijk gewicht hebben en belangrijk zijn voor de jurisprudentie.
Een bepalende zaak over de hoofddoek van een docente was de zaak van Dahlab tegen Zwitserland uit 2001. De verweerster (mevrouw Dahlab) was een basisschoollerares op een openbare school in Zwitserland. Zij was tot de islam bekeerd na het krijgen van deze baan. Uit religieuze overtuiging droeg ze daarna de hoofddoek in de klas. Dit had zij al een aantal jaar zonder problemen gedaan,
totdat een onderwijsinspecteur daar problemen in zag. Na pogingen van overleg en een rechtszaak bij de Zwitserse rechtbank werd zij ontslagen. De docente bracht hierop haar zaak bij het EHRM, omdat zij zich gediscrimineerd voelde op grond van godsdienst. In haar argumentatie bracht zij naar voren dat haar lessen seculier van aard waren. In de jaren dat zij de hoofddoek droeg, heeft zij niet het idee gekregen dat de religieuze balans op de school was verstoord (Rorvive, 2009, 2679). Het EVRM verklaarde het beroep niet-ontvankelijk en accepteerde het oordeel van de Zwitserse rechter. De beperking van godsdienstvrijheid was volgens de rechter correct opgelegd uit naam van de neutraliteit van de basisschool in Genève. De bescherming voor het respect van overtuiging van anderen, in dit geval kleine kinderen, rechtvaardigde het verbod op de hoofddoek. De overheid ging niet aan haar beoordelingsmarge voorbij, omdat de invloed op jonge kinderen moeilijk te meten is. Daarnaast vond de rechter het van waarde om gendergelijkheid na te streven. In de ogen van het EHRM rijmde de islamitische hoofddoek niet met deze gelijkheid en had het een discriminatoir karakter. Daarnaast werd de hoofddoek gewantrouwd, omdat de bescherming van de vorming van jonge kinderen in het beding kwam (Nieuwenhuis, 2004, 942 en Rorvive, 2009, 2680).
De zaak van Sahin tegen Turkije uit 1999 is van grote waarde voor de rechtsspraak van het EHRM rondom de hoofddoek van leerlingen op school. Het is belangrijke jurisprudentie omdat de zaak ontvankelijk werd bevonden en het door de Grote Kamer van het EHRM beoordeeld werd (Rorvive, 2009, 2676). Leyla Sahin was geneeskundestudent op de Universiteit van Istanboel. De universiteit stelde in 1998 een circulaire op die een verbod instelde op het dragen van een islamitische hoofddoek of baard op de campus. Omdat Leyla uit een religieuze familie kwam en het dragen van een hoofddoek als plicht beschouwde, kon zij niet langer in Istanboel studeren. Zij voelde zich hierdoor gedwongen om haar studie voort te zetten in Wenen en ging tegen de maatregel in beroep bij het EHRM in 1999. Voor de rechtbank stelde ze dat het verbod een inbreuk was op haar recht op godsdienstvrijheid, zoals bepaald in artikel 9 EVRM. Vanuit de Turkse autoriteiten kwam het argument dat het verbod op de universiteit nodig was om de constitutionele waarden van secularisme en gendergelijkheid te beschermen. Het EHRM verklaarde de zaak ontvankelijk en bracht het tot een behandeling in de Grote Kamer. Deze rechters herhaalden dat het streven naar secularisme van de Turkse overheid grondwettelijk vastgelegd was. De nationale instituties kregen een ruime beoordelingsmarge omdat zij als lokale autoriteiten een beter inzicht hebben dan de Europese rechter. Het verbod werd geaccepteerd als noodzakelijk in een democratisch systeem. Er was voldaan aan de uitzonderingsclausule van artikel 9 lid 2 en het dragen van een hoofddoek was niet automatisch beschermd door artikel 9. Daarnaast was er een groei van extreme politieke bewegingen in Turkije die streden voor vermindering van het secularisme. Daardoor werd het
meerderheid van stemmen besloot de Grote Kamer dat de maatregelen tegen Leyla Sahin een proportionele beperking vormden van haar rechten (Lewis, 2007, 406-408).
Zoals hierboven gesteld kwamen veel zaken over religieuze discriminatie uit Frankrijk. Vlak voor en direct na de instelling van het Franse verbod op religieuze uitingen op de openbare school in 2004 kwamen een aantal geschillen hierover bij het EHRM. In 2008 oordeelde het Hof over de schorsing uit 1998 van twee moslimmeisjes17. Zij zaten op een openbare middelbare school en weigerden om hun
hoofddoek af te doen tijdens de gymles. De zaak werd ontvankelijk bevonden door het EHRM. De Franse staat kreeg een ruime beoordelingsmarge. De rechter ging uit van het advies van de Raad van State uit 1989. Aan de hand hiervan werd er benadrukt dat de gezondheid en veiligheid in het geding waren. Het was niet de bedoeling volgens de school om te discrimineren op grond van religie (Rorvive, 2009, 2685-6) De meisjes werden herhaaldelijk verzocht om de hoofddoek tijdens de gymles af te doen. Het Hof vond het niet onredelijk van de nationale autoriteiten om voor veiligheid en gezondheid een hoofddoek te weren van de gymles. De meisjes waren geïnformeerd over de schoolregels voor de gymlessen en dit was niet het gevolg van hun religieuze overtuiging.
Na de instelling van het verbod op zichtbare religieuze overtuiging van 2004 werd de maatregel aangevochten door zes leerlingen bij het EHRM18. Zij droegen zowel islamitische hoofddoeken als
Sikh-tulbanden bij het ingaan van het schooljaar in 2004. Het EHRM vond in 2009 hun claim van schending van artikel 9 niet-ontvankelijk. Het verbod voldeed aan de uitzondering van artikel 9 lid 2 omdat het was voorgeschreven door de wet en er een legitiem doel werd nagestreefd. Hiermee bevestigde het Hof de Franse soevereiniteit in de beslissing over religie in het openbare leven.
Concluderend kan gesteld worden dat Europa een zeer beperkte bevoegdheid heeft om te beslissen over de uiting van religie in het openbaar. Het Europese Hof geeft de staat doorgaans een ruime beoordelingsmarge. De zaken over discriminatie die behandeld worden door het Hof worden daarom vaak teruggegeven aan de nationale rechter, omdat ze niet-ontvankelijk worden bevonden. De islamitische hoofddoek is onderwerp van veel rechtszaken over mensenrechtenschendingen, maar de staat (vaak Frankrijk) krijgt van het EHRM veel ruimte om deze religieuze uiting te beperken.
Conclusie
In het onderwijs in Nederland is gestreden voor eigen beheer door zowel katholieken als protestanten. Zij stonden tegenover het neutrale ideaalbeeld van de liberalen en socialisten. Anders dan in Frankrijk waren er dus meerdere confessionele en neutrale partijen die in de schoolstrijd gemengd waren. In de Republiek was er grofweg alleen een scheiding tussen katholieke en neutrale partijen. Door eeuwenlange onderhandelingen met de katholieke kerk is er in Frankrijk een balans ontstaan. Dit evenwicht, gekenmerkt door de afspraken van laïcité, is fragiel en kan snel verstoord worden (Limage, 2000, 79).
In Nederland is er nooit een strikte scheiding van kerk en staat in de wet gekomen, zoals in 1905 in Frankrijk het geval was. Nederland is verzuild geraakt en op deze manier kregen religieuze of neutrale stromingen invloed op de staatsvorming. Het respect voor de soevereiniteit van de kerk is groter dan in Frankrijk. Het Franse staatsbeleid is veel strikter en accepteert geen invloed van godsdienst in de openbare beleidsvorming. Het Franse principe van laïcité werd door oud-president Jacques Chirac zelfs de ‘hoeksteen van de Republiek’ genoemd (Chirac, 2003). Religie blijft in Frankrijk grotendeels beperkt tot het privéleven, terwijl het in Nederland de ruimte krijgt om zich te manifesteren in het publieke leven.
De strijd in het onderwijs was zo groot omdat het beschouwd wordt als de plek waar nationaal beleid