- opties - besluitvorming - uitvoering - controle BEDRIJFS- VOERING INPUT - strategisch niveau - tactisch niveau - operationeel niveau OUTPUT - opbrengst - nutriëntenoverschot - nutriëntenverlies
Effectief nutriëntenmanagement is een integratie van alle drie de niveaus met terugkoppeling vanuit de resultaten. In de praktijk komt dit soort nutriëntenmanagement echter nog weinig voor. Dit is mede omdat niet alle gegevens voorhanden zijn om een goede afweging mogelijk te maken. Bovendien zijn voor veel boeren de mogelijkheden om aanpassingen te doen in het strategisch management beperkt, vanwege de meestal forse financiële consequenties en de korte termijn overlevingsstrategie in sommige (deel)sectoren.
Het bovenstaande leert dat het sturen van nutriëntenverliezen op vele plaatsen in de kringloop kan. De stikstof- en/of fosfaatoverbelasting van het milieu kan op meerdere vlakken aangepakt worden. Zowel bij de aanvoer als afvoer van nutriënten kunnen beperkingen opgelegd worden, maar ook gebruiksverordeningen tijdens het omzettingsproces kunnen effect sorteren. Daarnaast moet beleid proberen zo goed mogelijk aan te sluiten op de specifieke omstandigheden en beslissingsruimte van boeren; zowel bedrijfsmatig (sociaal-economisch) als bodemkundig (ecologisch). Goed beleid houdt rekening met deze diversiteit.
2.4 Discussie en conclusies
Sturing van nutriënten op bedrijfsniveau met als doel het beperken van nutriëntenverliezen naar het omringende milieu, vormt een complex vraagstuk. Alleen al de technische aspecten van het gebruik van mest laten zien dat de milieueffecten afhankelijk van de situatie zeer divers kunnen zijn. Dit heeft te maken met een aantal specifieke karakteristieken van het probleem:
• De mest zelf is niet homogeen. Het type mest verschilt per dier. Maar mest kan ook, afhankelijk van wijze van voeren, mestbewerking en –opslag, en de latere toediening op het land een ander effect op lucht, water en bodem bewerkstelligen.
• De bodem waarin de mest wordt toegediend is niet homogeen. Bodems verschillen in hun capaciteit om mest om te zetten naar voor de plant nuttige nutriënten. Ook kunnen sommige bodems veel nutriënten vastleggen terwijl andere uitspoelingsgevoeliger zijn. • De opname van nutriënten door gewassen is ook niet homogeen. Bepaalde gewassen
kunnen veel meer nutriënten uit de bodem (en lucht) opnemen dan andere planten.
• Nutriëntenmanagement op bedrijfsniveau is niet eenvormig. Boeren sturen de kwaliteit van hun bodem en mest door hun management en kunnen oorspronkelijk identieke bodems onder invloed van management sterk in eigenschappen doen veranderen (Pulleman et al, 2000). Management beïnvloedt bovendien op grote schaal de efficiëntie in nutriëntengebruik. Verscheidene experimenten tonen aan dat verschillen in N-verliezen tussen bedrijven, ceteris paribus, sterk kunnen verschillen (van Bruchem et al, 1999). Uitgekiend nutriëntenmanagement maakt hier het verschil.
• Nutriëntenverlies heeft effect op verschillende milieucompartimenten. Zo kan mest via ammoniakvervluchtiging een negatieve bijdrage leveren aan de omringende biodiversiteit, kan het via uitspoeling de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit verlagen en via de lucht, als broeikasgas, bijdragen aan de opwarming van de aarde. De verscheidenheid in effecten compliceert het inzetten van end of pipe, effectgerichte maatregelen.
• De uiteindelijke milieueffecten en milieukwaliteitsdoelen zijn heterogeen. Natuurgebieden binnen de EHS kennen een ander soort beschermingsniveau dan landbouwgebieden zelf. Ook kan de landbouwgeschiedenis sterk verschillen. Waar sommige bodems al een sterke fosfaatverzadiging kennen kan alle additionele P-bemesting tot directe milieubelasting leiden. Op niet fosfaatverzadigde bodems zullen de effecten kleiner zijn.
• Daarnaast zorgt de intrinsieke aard van het probleem, samen met een zekere wetenschappelijke onzekerheid, voor een verkleinde voorspelbaarheid. Wisselvallige klimaatomstandigheden, zoals hevige regenval of droogte, spelen een belangrijke rol in de uiteindelijke verliezen naar het milieu.
Het mestprobleem vereist daarom een beleidsmatige aanpak die deze complexiteit serieus neemt. Beleid voor 2030 zal aansluiting moeten proberen te vinden bij de diversiteit in nutriëntenmanagementstrategieën van boeren en de verschillen in natuurlijke omstandigheden. Daarnaast vergt het mestprobleem een integrale aanpak, omdat winst op het ene milieugebied verlies op het andere gebied kan betekenen.
“A fact is a fact, but perception is reality.” Jan van den Berg en Rien Stegman (‘De Paradox van Pergamon’ - Theater Ad Hoc)
3
De geschiedenis van het mestbeleid
Om enige uitspraken te kunnen doen over de toekomst van het mestbeleid, is het van belang haar wortels, haar historie te begrijpen. Het Nederlandse mestbeleid kent een lange, door strijd beheerste, geschiedenis. Onlangs nog moest het Europees Hof Nederland hardhandig bijsturen in zijn implementatie van de Nitraatrichtlijn. In 20 jaar mestbeleid zijn bergen verzet, maar zijn belangrijke doelen nog niet bereikt. Dit hoofdstuk beschrijft deze 20 jaar.
3.1 Landbouwintensivering en grenzen aan de groei
Ondanks een waslijst van milieuneveneffecten duurt het lang voordat overheden tot ingrijpen besluiten. Voor een groot gedeelte lag dat aan de toenmalige perceptie op landbouw (als natuurlijke activiteit) vanuit de maatschappij en aan de invloed van ‘het Groene Front’ van het ministerie van LNV en de landbouwvakbonden (Frouws, 1993). Maar ook het geloof in continue productieverhoging, vanuit de Europese Unie, stuurde jarenlang aan op een proces van vergaande intensivering en specialisatie (zie ook hoofdstuk 4).
Al met al zorgt de Brusselse intensiveringspolitiek er in Nederland voor dat de intensieve veehouderij opbloeit en er op grote schaal veevoer uit ontwikkelingslanden wordt ingevoerd. Dit laatste is mede mogelijk gemaakt door ‘het Gat van Rotterdam’. Door een uitzonderingsclausule in de importtarieven is het winstgevend gemaakt allerlei typen schroot (voornamelijk afkomstig van soja en tapioca) in te voeren (Oskam et al, 2005). De productie van Nederlands veevoer is nauwelijks rendabel. Voor Nederlandse varkens- en kippenboeren is het echter wel bijzonder winstgevend geworden ingevoerde plantaardige energie- en eiwitbronnen om te zetten in vlees. Het overschot aan nutriënten op landelijke schaal is hiervan een neveneffect. Het op grote schaal invoeren van nutriënten van buiten Nederland is een van de belangrijkste oorzaken van de ontwikkeling van het mestoverschot in Nederland.
De perceptie van de Nederlandse maatschappij over de landbouw verandert in de jaren 60 en 70. Het idee dat de landbouw met haar intensieve productie een aantal kosten afwentelt op het milieu groeit gestaag. Twee belangrijke rapporten die dit veranderingsproces kracht bijzetten zijn ‘The Silent Spring’ van Rachel Carson (1963) en ‘Limits to Growth’ van Dennis Meadows en de Club van Rome (1972). De eerste gaat daarbij voornamelijk in op de negatieve gezondheidseffecten van het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de Verenigde Staten, terwijl de laatste de toekomstige uitputting van natuurlijke hulpbronnen door menselijk handelen beschrijft. Beide rapporten voorzien grote problemen met de steeds intensiever wordende landbouw.
De maatschappelijke kritiek zorgt er in de jaren 70 voor dat er een omslag in het denken over de landbouw ontstaat. Vanuit de stad groeit de kritiek op de stank en watervervuiling. Het verzet vanuit de boerenstand en haar belangenbehartigers (‘het Groene Front’) is groot. Maar door tegenwicht van het ministerie van VROM en vele maatschappelijke protestbewegingen
wordt deze in de loop van de jaren 80 (gedeeltelijk) gebroken (Frouws, 1993). Pas dan worden de eerste stappen gezet om het gebruik van mest in de landbouw te reguleren.
Concluderend kan men stellen dat de combinatie van concrete problemen (rondom drinkwatervervuiling, verzuring en vermesting) en een sterke maatschappelijke (stedelijke) kritiek ertoe geleid heeft dat het mestbeleid hoog op de politieke agenda is gekomen. Vanaf de jaren 80 leidde dit tot een indamming van de (directe of indirecte) mestproductierechten van boeren. Terugkijkend wordt daarom gesteld dat het landbouwbeleid vanaf deze tijd van een agronomic naar een environmental focus is gegaan (Oenema, 2004a). Ofwel: de transitie van industrial-like farming naar restricted farming (Oenema et al, 2004).