Het juridisch kader omtrent partijfinanciering is in Nederland niet zo helder
uitgekristalliseerd als in Duitsland of de Verenigde Staten. De Staatscommissie van Schaik stelde in 1954 voor een bepaling in de grondwet op te nemen om de ‘zuivere politieke wilsvorming’ te beschermen bij wet.130 Deze frase vormde de spil van discussies van latere
staatscommissies, waarbij constitutionalisering uiteindelijk steevast werd verworpen.131 Men
kan er van alles in lezen: zowel een grond om de vrijheid van partijvorming aan regels te onderwerpen, als een extra waarborg voor democratisch pluralisme en het recht op vrije vereniging. Het is een mooie weerspiegeling van de houding van de Nederlandse wetgever op dit vlak: een duidelijke doctrinaire benadering ontbreekt vooralsnog.
Zoals zal blijken, vormt ook het huidige wetsvoorstel een mix van verschillende gezichtspunten. Enerzijds wordt voortdurend het private karakter van politieke partijen benadrukt, aan de andere kant klinkt het geluid door dat politieke partijen een zekere verantwoording verschuldigd zijn aan de Nederlandse bevolking als geheel, op grond waarvan staatsingrijpen hierdoor tot op zekere hoogte gerechtvaardigd zou zijn.
Transparantie lijkt een ideaal waar alle partijen zich achter kunnen scharen, terwijl andere waarden zoals gelijkwaardige participatie en staatsvrijheid lastiger te vertalen blijken in wetgeving.
Koole benadrukt dan ook dat de huidige Wfpp vooral een afspiegeling vormt van het
getouwtrek tussen de Kamerfracties en er een ‘dilemma tussen compleetheid en consistentie van de wet enerzijds, en haalbaarheid anderzijds’ uitspreekt.132 Sommigen zullen deze
Nederlandse benadering verwelkomen als verstandig pragmatisme, anderen zullen het
wetsvoorstel interpreteren als een verwaterd product van coalitieafspraken zonder principiële grondslagen. In ieder geval is het interessant te kijken hoe de standpunten zich verhouden tot de benadering in Duitsland en de Verenigde Staten. De vier elementen die in de eerste paragraaf zijn geïdentificeerd vragen met name om aandacht: de juridische status van
130 Eindrapport Staatscommissie Van-Schaik 1950, p. 55-56. 131 Tinnevelt 2015, passim.
33
partijen, staatsvrijheid, transparantie en democratische gelijkheid. Welke voor- en nadelen kleven er aan de nieuwe regels uit het wetsvoorstel in het licht van de gezichtspunten besproken in het eerste hoofdstuk?
Plaats van politieke partijen binnen het democratisch bestel
Nederland kent van oudsher een traditie van non-interventionisme: politieke partijen gelden in beginsel als ‘gewone’ verenigingen waar enkel de regels van het Burgerlijk Wetboek op van toepassing waren.133 In de grondwet wordt met geen woord gerept over politieke partijen.
Sterker nog, de staat diende zich zoveel mogelijk te onthouden van bemoeienis met politieke partijen, omdat dit immers de onafhankelijkheid van politieke partijen aantast. Auteurs dragen hier verschillende verklaringen voor aan. Koole en de Commissie-Veling stellen dat de protestants-christelijke doctrine van ‘soevereiniteit in eigen kring’ aansloot bij de liberale visie op zelfstandige partijen, waardoor lange tijd een consensus bestond tegen
staatsingrijpen.134 In het verzuilde Nederland, waarin een vijftal partijen de dienst uitmaakte,
bestond weinig behoefte aan extra regelgeving. Nehmelman en Tinnevelt vullen daarbij aan dat ‘ongewenste staatsinterventie’ in het fundamentele recht van vrijheid op vereniging van oudsher gewantrouwd werd, temeer daar een concrete aanleiding tot ingrijpen nooit heeft bestaan.135
Een meer algemene verklaring voor het gebrek aan regelgeving is dat binnen de Nederlandse democratie het momentum voor wetgeving simpelweg lange tijd heeft ontbroken. Ingrid Biezen komt in haar vergelijkende studies tot de conclusie dat met name democratieën, die een nieuwe constitutie hebben verworven na een periode van dictatuur (Duitsland en Italië, Spanje en Portugal en de Oost-Europese staten), kiezen voor het grondwettelijk verankeren van de publiekrechtelijke taak voor politieke partijen, alsmede het aannemen van speciale wetgeving voor politieke partijen.136 Dit heeft met twee omstandigheden te maken. Allereerst
kwamen naoorlogse constituties tot stand in een wereld waarin een partijendemocratie de
133 Broeksteeg en Tinnevelt 2015, p. 1-2; Nehmelman 2015, p. 31-32; Broeksteeg 2015, passim. 134 Koole 2014, p. 59-60; Het publieke belang van politieke partijen, p. 18.
135 Nehmelman 2015, p. 45-46; Tinnevelt 2015, p. 70.
34
norm was geworden. Ten tweede maakte de ervaring met ondemocratische regimes dat het pluralistische karakter van de partijendemocratie wettelijke bescherming rechtvaardigde. Factievorming gold op belangrijke momenten in de Nederlandse geschiedenis juist als suspect. In de periode na de Franse tijd werd het bestaan ervan gezien als schadelijk voor het nastreven van het algemeen belang.137 De Nederlandse liberale constitutie van 1848 kwam tot
stand in een wereld waarin parlementaire politiek een zaak was van maatschappelijk notabelen die niet in partijverband waren georganiseerd. Pas tegen het einde van de negentiende eeuw ontstonden massapartijen, met de Anti-Revolutionaire Partij in 1879 als eerste voorbeeld.138 Het wantrouwen jegens de vorming van politieke partijen, dat tot diep in
de negentiende eeuw bleef bestaan, vormt volgens Remco Nehmelman een belangrijke reden dat de sleutelrol die partijen vervulden niet vertaald werd in wetgeving.139 Een dramatische
omwenteling die het noodzakelijk maakte om de taak van politieke partijen grondwettelijk vast te leggen kent de Nederlandse geschiedenis niet. Ook na de Tweede Wereldoorlog mislukte de progressieve Doorbraakbeweging en bleef het verzuilde partijenbestel in wezen onaangetast.140 Nog in 1958 merkte de Staatscommissie Teulings/Donner op dat ‘het heeft de
schijn, alsof het optreden als partij, iets is waarvoor men zich haast heeft te schamen’.141
Nederland kent dan ook tot op heden geen grondwettelijke bepaling over politieke partijen. Toch heeft Nederland om twee redenen meer gemeen met Duitsland dan deze non-
interventionistische traditie doet vermoeden. Ten eerste zijn landelijke politieke partijen weliswaar in beginsel 'gewone' verenigingen, maar zijn zij op grond van de Kieswet en de Wfpp desondanks onderworpen aan tamelijk ingrijpende publiekrechtelijke regels. De Wfpp schrijft partijen verplichtingen voor met betrekking tot openbaring die voor gewone
verenigingen niet gelden. Indien een partij onder eigen naam wil deelnemen aan de verkiezing en in aanmerking wil komen voor subsidie, gelden bovendien
minimumvoorwaarden met betrekking tot de interne organisatie van partijen (zie vorige hoofdstuk I).
137 Van Kessel 2015, p. 12. 138 Ibidem, p. 14.
139 Nehmelman 2015, p. 32. 140 Van Kessel 2015, p. 20.
35
Ten tweede benadrukken de regering, Staatscommissie-Remkes en de commissie-Veling uitdrukkelijk de publieke taak van politieke partijen. De Commissie-Veling onderschrijft voortdurend dat partijen de 'intermediair tussen samenleving en staat' vormen en stelt dat 'het publieke belang van partijen rechtvaardigt zowel een zekere ondersteuning van
overheidswege als een regulering van de overige inkomsten'.142 Deze 'intermediaire rol' valt
in drie kerntaken uiteen: 1. Rekrutering en selectie
2. Articulatie, aggregatie en programmering 3. Communicatie en mobilisatie143
Evenals in Duitsland en veel andere landen, sluit deze opvatting over politieke partijen aan bij wat Van Biezen 'public utilities' noemde: zelfstandige entiteiten die voor het goed
functioneren van de democratie onontbeerlijk zijn en die daarom door de staat ondersteund en gereguleerd moeten worden.144
'Free speech' / Bürgergleichheit?
De Amerikaanse benadering van free speech toont aan dat een verabsolutering van
grondrechten grote nadelen kent. Ook rechtspersonen kunnen zich in Nederland beroepen op de vrijheid van meningsuiting en andere grondrechten.145 Het is echter niet zo dat een verbod
op anonieme giften, een publicatiedrempel of van donaties een onrechtmatige inmenging in het recht op vereniging vormen. Dergelijke maatregelen zijn eenvoudig te rechtvaardigen zolang zij een duidelijk democratisch doel dienen. De regering oordeelt dan ook terecht dat het huidige voorstel verenigbaar is met artikel 8 Grondwet en artikel 11 EVRM.146 Ook
donateurs zijn voldoende beschermd, aangezien openbaarmaking van de persoonsgegevens
142 Het publieke belang van politieke partijen 2018, p. 3.
143 Ibidem, p. 13-14; Kabinetsreactie evaluatierapport, Kamerstukken II, vergaderjaar 2018–2019, 32 752, nr. 54. 144 Van Biezen 2014, p. 112; Van Biezen, Party Politics 10:6(2004), 705.
145 HR 26-04-1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2051 (Rasta Rostelli I); EHRM 26-05-1979,
ECLI:NL:XX:1979:AC6568 (Sunday Times).
36
van een donateur achterwege kan worden gelaten op verzoek van een partij, indien de minister oordeelt dat dit in belang van de veiligheid van de donateur noodzakelijk is (artikel 25 vijfde lid Wfpp). Van strijd met artikel 8 EVRM of artikel 10 grondwet is dus ook geen sprake.
De verhouding tussen politieke grondrechten en regelgeving met betrekking tot
partijfinanciering is in het Duitse recht beduidend ingewikkelder dan in Nederland: het recht op het geven van donaties is gebaseerd op artikel 21:1 GG en hangt samen met de idee van volkssoevereiniteit. Rechtspersonen vormen hier noodzakelijkerwijs geen onderdeel van en kunnen zich dus slechts op de algemene handelingsvrijheid ex art. 2 GG beroepen.147 Alleen
natuurlijke personen kunnen dan ook lid van een partij worden (̂§2(1) Parteiengesetz).148 Ook
de partijvrijheid ex art. 21 GG geldt niet als grondrecht maar als bepaling over de
staatsinrichting, waardoor individuele klagers zich enkel op een schending van de gelijke behandeling (art. 3 GG) in het licht van de partijvrijheid kunnen beroepen voor de rechter.149 Transparantie
Transparantie is het meest voor de hand liggende argument vóór de regulering van private financiering van partijen. Zowel in Duitsland als in de Verenigde Staten is het politieke draagvlak hiervoor dan ook groot. In Nederland woog het wantrouwen jegens
overheidsbemoeienis desondanks lange tijd zwaarder. In 1995 konden partijen het slechts eens worden over een convenant waarin bedragen van meer dan €10.000,- op vrijwillige basis vermeld werden, omdat een wettelijke bepaling 'in strijd met het beginsel van vrije
partijvorming' zou zijn.150 Transparantie kwam pas echt op de agenda te staan toen Leefbaar
Nederland en de LPF in aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van 2002 grote sommen geld van vastgoedhandelaren ontvingen.151
147 Cordes, ÖZP 2002/31:1, p. 63; Bäcker en Merten, MIP 2019/25, p. 240. 148 Von Alemann, Erbentraut en Walther 2018, p. 122.
149 Bunschoten 2015, p. 218-219. 150 Dragstra 2008, p. 343.
37
De bevordering van transparantie is en blijft het hoofddoel van de Wfpp. Ook bij het huidige wetsvoorstel prijkt transparantie boven aan het lijstje.152 De Commissie-Veling onderstreept
het belang partijen 'onafhankelijk te laten blijven van beïnvloeding door middel van donaties van welke aard dan ook' en benadrukt dat 'transparantie' een 'kernwaarde' is van de
democratie'.153 In de argumentatie van het verbod op buitenlandse giften legt het beginsel van
transparantie eveneens veel gewicht in de schaal: ook de 'schijn van buitenlandse
beïnvloeding' moet worden vermeden, zelfs wanneer dat inbreuk maakt op de autonome positie van politieke partijen.154 Gelet op de brede consensus die zelfs in de Verenigde Staten
bestaat ten aanzien van het belang van transparantie, is deze nadruk niet geheel verrassend. Tegenargumenten leggen nauwelijks gewicht in de schaal. De meeste Nederlandse partijen erkennen dat de administratieve lasten die de Wfpp met zich meebrengt wel te overzien zijn.155 Indien publicatie reëel gevaar oplevert voor een donateur, kunnen persoonsgegevens
zowel onder de huidige Wfpp als in het nieuwe voorstel bovendien achterwege gelaten worden.156
Gelet op het grote belang dat de regering aan transparantie toeschrijft, is het opmerkelijk dat de verbeteringen tamelijk bescheiden zijn. Zo is het allereerst merkwaardig dat het
drempelbedrag niet aanzienlijk verlaagd wordt en bovendien anonieme donaties onder de duizend euro mogelijk blijven. Ten tweede hoeven partijen nog altijd geen verslag uit te brengen over de uitgaven, terwijl dit een verplichting zou zijn die ontduiking van de regels moeilijker maakt. Ten derde is er geen discussie gevoerd over de wenselijkheid van
campagne-uitgaven die buiten partijen en neveninstellingen verlopen, terwijl de Amerikaanse geschiedenis aantoont dat dit een te verwachten probleem is. Ook in Duitsland worstelt men met de vraag hoe dit probleem kan worden opgelost.157
152 MvT wijzigingsvoorstel Wfpp, p. 1-2.
153 Het publieke belang van politieke partijen 2018, p. 3, 49. 154 Ibidem, p. 50-51.
155 Ibidem 2018, p. 52.
156 Hiermee voldoet het voorstel volgens de regering aan artikel 10 eerste lid grondwet, artikel 8 EVRM en de
AVG. MvT wijzigingsvoorstel Wfpp, p. 7-8.
38 Verstatelijking
Een veelgehoord argument tegen regulering van partijen is het gevaar van 'verstatelijking'. Dergelijke argumenten zijn in te delen in twee categorieën: 'ontworteling' en 'kartelvorming'. 'Ontworteling' houdt in dat partijen te veel leunen op overheidssubsidies en zo te weinig inspanning verrichten om leden te verwerven. Zo zagen we dat het Bundesverfassungsgericht oordeelde dat partijen altijd minstens de helft van de inkomsten zelf moesten verwerven. 'Kartelvorming' gaat uit van het idee dat gevestigde partijen zichzelf bevoordelen. Dit argument werd in Amerika dikwijls ingebracht tegen campaign finance laws. Ook het Bundesverfassungsgericht verbood hoge drempels bij het toekennen van subsidies. De politicologen Peter Mair en Richard Katz signaleren in dit verband de opkomst van de ‘kartelpartij’: gevestigde politieke partijen neigen ernaar om in onderling verband hun voortbestaan te verzekeren met overheidsmiddelen en drempels op te werpen voor nieuwkomers.158
Ontworteling kan problematisch zijn voor de intermediaire rol van partijen, maar vormt binnen de Nederlandse context geen overtuigend argument tegen regulering. De
Staatscommissie-Remkes noemt als voorbeeld voor de teloorgang van ledenpartijen het werk van de eerder genoemde Peter Mair en Bernard Manin. Beide auteurs schetsen een somber beeld van de huidige partijpolitiek: participatie neemt af, het electoraat wordt steeds
volatieler en de afstand tussen kiezers neemt toe door het feit dat partijen zich steeds minder van elkaar gaan onderscheiden.159 Voor zover er sprake is van 'verstatelijking' is deze in
Nederland echter eerder het gevolg van de maatschappelijke ontworteling van partijen, niet de oorzaak. Partijen verloren in de loop der tijd hun 'worteling' in de maatschappij door teruglopende ledenaantallen, waardoor de roep om overheidssubsidiëring sterker werd. In reactie hierop hebben de meeste partijen de interne partijdemocratie juist versterkt in een poging de schijn van vervreemding af te werpen.160
Het probleem is bovendien dat het tegengaan van kartelvorming en ontworteling in
tegengestelde richting wijzen. Enerzijds dient het werven van leden beloond te worden. De
158 Katz en Mair, Perspectives on Politics 2009/7, p. 754-755. 159 Mair, NLR 2006/42; Manin 1997, p. 193-234.
39
Commissie-Veling pleit daarom bijvoorbeeld voor een vast bedrag van €12,- per lid.161
Anderzijds dreigt subsidie op basis van het aantal leden juist traditionele ledenpartijen te bevoordelen, waardoor het voor nieuwkomers lastiger is een plaats te verwerven. Dezelfde Commissie-Veling raadde daarom aan om het 1000-ledencriterium voor subsidie te
schrappen.162
'Verstatelijking' speelt vooral een rol bij discussies over overheidssteun, maar ook bij de regulering van private partijfinanciering dient het te worden meegewogen. Door een maximumbedrag aan jaarlijkse donaties in te stellen per individu, zijn partijen namelijk genoodzaakt op zoek te gaan naar kleinere donaties. Indien je middels dit instrument ook afdrachtregelingen zou inperken, voorkom je bovendien indirecte 'verstatelijking' via de salarissen en vergoedingen voor bestuurders en vertegenwoordigers.
Democratische gelijkheid
Kansengelijkheid is in het debat omtrent private financiering op de achtergrond voortdurend aanwezig. De Commissie-Veling spreekt over het beginsel van 'gelijkheid van kansen' en het gevaar van een 'gesloten systeem' waarin nieuwkomers niet kunnen doordringen.163 De
Staatscommissie-Remkes waarschuwt voor het risico van een 'ongelijk speelveld' wanneer sommige partijen meer gebruik maken van digitale campagnes die 'zich grotendeels buiten de openbaarheid kunnen afspelen'.164 Ook in de literatuur wordt dit aspect wel degelijk zo nu en
dan belicht. Tinnevelt acht naast transparantie, ook een ‘level playing field’ van belang. Dit is volgens hem zowel een argument voor publieke financiering van partijen, als een argument tegen ongelimiteerde giften. Daarbij doelt hij hoofdzakelijk op gelijke participatie in het deliberatieve proces.165 Veraart stelt uitdrukkelijk dat op de idee van gelijke
161 Commissie-Veling, p. 5.
162 Het publieke belang van politieke partijen, 44. 163 Ibidem, p. 39.
164 Lage drempels, hoge dijken 2018, p. 233-234. 165 Tinnevelt 2015, p. 88-90.
40
participatiemogelijkheden van burgers in het politiek leven een argument voor regelgeving omtrent partijen gehaald kan worden.166
Kansengelijkheid speelt in Nederland, zeker in vergelijking met Duitsland, in de wetgeving vooralsnog echter een bescheiden rol. In 2013 benadrukte de minister dat vooralsnog ‘transparantie’ het enige doel was, maar het belang van gelijke kansen en de kwestie van grote donaties eventueel na vijf jaar bij de evaluatie aan bod komen.167 In het huidige voorstel
zien we hier weinig van terug. Een logische maatregel zou het instellen van een maximum aan donaties per donateur per verkiezingsronde zijn. Toch wijzen zowel de Commissie- Veling als de regering een dergelijke stap af. Allereerst zijn er nauwelijks grote bijdragen gedaan buiten de afdrachtregelingen. Ten tweede stelde de Commissie-Veling vast dat er ook in het buitenland doorgaans geen maximum wordt gehanteerd.168
Tussenbalans
De regulering van private financiering van politieke partijen heeft zich betrekkelijk snel ontwikkeld in Nederland. Anders dan in de Verenigde Staten of in Duitsland, waar hoogste rechters de belangrijkste lijnen uitzetten en uitgebreid juridische argumentaties etaleren, verloopt de ontwikkeling van het Nederlandse stelsel via commissieverslagen en
coalitieonderhandelingen. Ondanks het feit dat de wetgever van oudsher wars is van ingrijpen in het politieke verenigingsrecht, doen de normatieve opvattingen over het publieke belang en de verantwoordelijkheden daarbij uiteindelijk sterk denken aan de Duitse regelgeving. De publieke taak van politieke partijen wordt ook door de Staatscommissie-Remkes
onderschreven.169
Het is de vraag of deze toch wel breed gedeelde overtuiging juridisch vertaald zou moeten worden in de Nederlandse grondwet. Elzinga wees erop dat §21 Grundgesetz leidde tot een
166 Veraart 2015, p. 114-115.
167 Handelingen I, vergaderjaar 2011-2012, 23752, nr c, 13-07-2012. 168 Het publieke belang van politieke partijen 2018, p. 51.
41
'baaiert aan annexe wetgeving' die lastig te handhaven bleek.170 Tegenover dit nadeel staan
ook de nodige voordelen. Zo zou een grondwetsbepaling de wetgever meer houvast geven dan het meer onbepaalde recht op vereniging. Zo zou de vrijheid om partijen op te richten en het belang van de democratisch pluralisme verankerd kunnen worden. Een bepaling over transparantie zou ook niet misstaan, al is het maar om te voorkomen dat partijen wordt verweten rechter in eigen zaak te spelen.
De voordelen van het reguleren van private financiering moeten vooraleerst gezocht worden in het bevorderen van democratische transparantie. De plicht de 'uiteindelijk belanghebbende' aan te wijzen bij donaties door rechtspersonen, evenals het verbod van donaties van buiten de EU komen de Nederlandse democratie ten goede. Terecht gaat de wetgever daarbij uit van een notie van beïnvloeding die verder rijkt dan quid pro quo transacties en eveneens de schijn van belangenverstrengeling omvat.
Het argument dat een regulering een gelijk speelveld moet creëren speelt op de achtergrond wel een rol, maar komt in het voorstel veel minder geprononceerd naar voren. Het creëren van een level playing field verdient ook meer aandacht. Op dit terrein had echter meer winst geboekt kunnen worden. Dergelijke maatregelen liggen in de praktijk in het verlengde van transparantiebepalingen: Bovend’Eert pleit voor een maximum aan giften en benadrukt daarbij dat de kenbaarheid van belangenverstrengeling op zich onvoldoende is en de wetgever ook daadwerkelijke (schijn van) belangenverstrengeling moet tegengaan.171 De
Staatscommissie komt met vergelijkbare argumenten en acht het 'van belang dat beïnvloeding door middel van giften wordt voorkomen, omdat daardoor de gelijke kansen en
mogelijkheden voor deelname van politieke partijen aan de menings- en besluitvorming worden ontregeld'.172
Tegelijkertijd moeten ook de nadelen van de aanvullende regels niet worden onderschat. Met name het feit dat de minister van binnenlandse zaken belast is met het toezicht en de
handhaving op de wet roept de nodige vraagtekens op. Telkens moet gekeken worden of
170 Elzinga, AA 2008, p. 423. 171 Bovend’Eert 2015, p. 130.
42
maatregelen proportioneel zijn en niet kunnen leiden tot misbruik. In onvrije staten dient een partijwet immers juist vaak om oppositiepartijen buiten de deur te houden.173
43
CONCLUSIE
Anders dan in de Verenigde Staten of Duitsland, kent het Nederlandse
partijfinancieringsrecht geen uitgesproken juridische doctrinaire benadering. Een vergelijking