Nationale kosten en investeringskosten

De maatregelpakketten die aan de tafels worden voorgesteld lijken in het algemeen goed te passen bij een kosteneffectieve transitiestrategie. Vooropgesteld moet hier worden dat met het oog op de dynamiek van de transitie en de onzekerheden die er bij spelen, het bepalen van een absoluut kostenoptimum voor het eindbeeld in 2050 onmogelijk is en evenmin voor een kostenoptimaal pad. Er bestaat geen handleiding voor de transitie die simpelweg ge- volgd kan worden tot het perfecte resultaat. Deels bestaat de transitie uit het zoeken en pro- beren, waarbij het onvermijdelijk is dat gedurende dat traject het nodige ‘mis’ zal gaan, met extra kosten tot gevolg. Verschillende trajecten kunnen worden doorlopen, en op verschil- lende tempo’s, zonder dat op voorhand uitsluitsel te geven is over welke optimaal is.

Het nationale kostenbegrip zoals dat in de regel gebruikt wordt, biedt slechts beperkte in- zichten. Naast kosten kennen de transitiestrategieën ook effecten die buiten de nationale- kostensystematiek vallen. Deze effecten kunnen economisch van aard zijn, met bijvoorbeeld invloed op het verdienvermogen, concurrentiepositie en economische groei, of anderszins, zoals gezondheidsaspecten, inclusiviteit, leefomgevingsaspecten, et cetera. En het alterna- tief, geen of te weinig klimaatbeleid voeren, heeft ook consequenties, die niet als kosten in de referentie voorkomen. Zoals het tekstkader ‘Kosten en opbrengsten van klimaatbeleid’ beschrijft, geeft internationaal onderzoek aan dat klimaatbeleid voeren mondiaal gezien vele malen meer welvaart oplevert dan doorgaan op de huidige voet.

Kosten en opbrengsten van klimaatbeleid

Er is veel aandacht voor de kosten van het klimaatbeleid. Dat is begrijpelijk: als we ons geld aan kli- maatbeleid besteden kunnen we het niet aan iets anders uitgeven. Maar het klimaatbeleid heeft ook op- brengsten in termen van vermeden schade door klimaatverandering. De Stern review uit 2007 in opdracht van het Britse ministerie van Financiën stelde dat het tegengaan van klimaatverandering min- der kost dan de schade van en aanpassen aan klimaatverandering (Stern, 2007). Sindsdien is het debat over deze vraag niet verstomd. Er moeten immers veel aannames worden gemaakt. Hoe waarderen we kosten en opbrengsten in de toekomst in vergelijking met de huidige (welke discontovoet hanteren we), welk aanpassingsvermogen heeft de economie, hoe gaan we met onzekerheden om?

Het PBL heeft in 2014 aan deze discussie een bijdrage geleverd met de publicatie Costs and benefits of

climate change adaptation and mitigation (Hof et al., 2014), waarin wordt geconcludeerd dat vrijwel alle

studies naar de economische effecten van klimaatverandering op lange termijn hogere kosten laten zien van schade door klimaatverandering dan de kosten die nodig zijn om klimaatverandering tegen te gaan. Aannames rond verdiscontering en onzekerheden in met name de exacte schade die klimaatverandering veroorzaakt bepalen in grote mate wat het optimale niveau van klimaatbeleid is. Maar daarbij geldt dat de onzekerheden in de kosten die klimaatverandering veroorzaakt vele malen hoger zijn de onzekerhe- den in de kosten van het tegengaan van klimaatverandering: tegengaan van klimaatverandering leidt dus tot veel lagere risico’s.

Recentelijk zijn er diverse studies uitgekomen die aantonen dat de opbrengsten van beleid gericht op het tegengaan van klimaatverandering wel eens vele malen hoger kunnen zijn dan in eerdere studies werd aangenomen (Burke et al., 2018). Een belangrijke oorzaak hiervan is dat econometrische methoden la- ten zien dat klimaatverandering niet alleen eenmalige effecten heeft op de economie (een slechte oogst bij een warme zomer), maar dat de klimaatverandering ook de economische groei negatief beïnvloedt. Een recente meta-analyse van studies naar schades door klimaatverandering concludeert dat de mondi- ale bbp-winst van een 1,5-graden wereld ten opzichte van een 4-graden wereld rond de 15% ligt (Ho- ward en Sterner, 2017). In eerder veel gebruikte studies van Nordhaus en Tol lag deze inschatting op minder dan 5%.

Dynamisch perspectief op kosten van belang

Studies naar de nationale kosten van de transitie die de tijdsspanne tot 2050 omvatten ko- men in de ordegrootte van 1-3% van het bbp in 2050 (Clarke et al., 2014). De mate waarin de benodigde maatregelen eerder of later in de transitie gerealiseerd worden bepaalt mede de nationale kosten in tussenliggende jaren, zoals in 2030.

Vanuit kostenperspectief lijkt het dan aantrekkelijk de maatregelen zo ver mogelijk naar de toekomst te schuiven. Daarin speelt bovendien mee, dat bepaalde technieken in de tijd goedkoper kunnen worden door leereffecten, en dat kosten verder weg in de tijd lager ge- waardeerd worden. Hiertegenover staat echter dat de praktische uitvoering van bepaalde maatregelen tijd nodig heeft. Bijvoorbeeld omdat circa 7 miljoen bestaande huizen moeten worden aangepakt, of omdat het een volledige vervangingscyclus duurt voordat alle auto’s op de weg, of installaties in de industrie op natuurlijke momenten vervangen zijn. Bovendien moeten alle productieprocessen om die nieuwe auto’s of nieuwe installaties te produceren ook de plaats van de productieprocessen voor het huidige systeem innemen. Ook daarvoor is

het volgen van vervangingscycli kostenefficiënt. Wanneer door tijdstekort zou moeten wor- den overgegaan op vroegtijdig afschrijven van reeds gemaakte investeringen, lopen de kos- ten snel op.

Ook opschaling van nieuwe technieken naar relevante schaal heeft tijd nodig. En voor leren is naast onderzoeksactiviteiten ook uitrol nodig. Bovendien betekent eerder resultaten boe- ken ook eerdere ‘klimaatwinst’, en meer ruimte of in het emissiebudget om moeilijke geval- len of tegenvallers op te vangen. Uitstellen van maatregelen kan dus ook juist leiden tot hogere kosten.

Dat laat natuurlijk onverlet dat het verstandig is om erop te letten dat de schaarse middelen doelmatig besteed worden. Een transitiepakket dat hier rekening mee houdt, zou daarom oog moeten hebben voor de volgende aspecten:

• Voorkomen van stranded assets. Dit geldt zowel voor de bestaande fossiele structuren, als voor de introductie van nieuwe maatregelen. Ten aanzien van de bestaande struc- turen geldt dat op vervangingsmomenten gekozen moet worden voor een ‘transitieproof’ alternatief, zodat niet na verloop van tijd geconcludeerd moet worden dat de investering niet meer past en vervroegd moet worden afgeschreven. Vooral bij kapitaalgoederen met een lange levensduur zou daarom bij voorkeur direct omgeschakeld moeten worden op een emissieloos alternatief en moet voorkomen worden dat in komende jaren voor een niet-Parijs-proof alternatief wordt gekozen. Indien achteraf blijkt dat maatregelen toch niet goed passen en zouden moeten worden afgeschreven, of een alternatief superieur blijkt, kan dit tot hogere systeemkosten leiden. Een strategie met een gepaste uitrolsnel- heid van nieuwe maatregelen en waarin adaptatievermogen is opgenomen, kan dit risico sterk beperken.

• Oog voor het realiseren van mogelijke kostendalingen. Vroegtijdig en grootschalig maat- regelen nemen die in de toekomst naar verwachting veel goedkoper zijn leidt tot hogere totaalkosten. Voor sommige maatregelen hangt kostendaling samen met mondiale inno- vatieprocessen van componenten, voor andere maatregelen vooral met leren in de uit- voering. Voor beide leerprocessen is een zekere mate van uitrol noodzakelijk. Een strategie die hier rekening mee houdt zorgt er dus voor dat vroegtijdig wordt begonnen met de uitrol van maatregelen, op een tempo en met een omvang dat past bij de leerbe- hoefte. Overigens is toekomstige kostendaling geen gegeven. De kosten van wind op zee zijn in de afgelopen jaren bijvoorbeeld sterk gedaald, maar in de jaren 2000-2012 stegen ze. Toenemende vraag naar producten of diensten op de (wereld-)markt kan de prijs van grondstoffen, producten of arbeid vergroten. Wanneer (mondiaal) werk gemaakt wordt van de transitie, kunnen hierdoor in de loop der tijd ook juist kostenstijgingen optreden. • Evenwichtige spreiding van grote opgaven. Spreiding van grote opgaven zorgt ervoor dat

de vraag naar bepaalde producten en diensten op een bepaald moment niet onevenredig stijgt, en de druk op marktprijzen beheerst blijft. Ook is dit van belang voor trajecten waar spanningen op de arbeidsmarkt kunnen optreden. Wanneer immers onvoldoende werknemers beschikbaar zijn om de werkzaamheden uit te voeren, komen zowel de kos- ten als de uitvoering in gevaar. In bredere zin geldt dit ook voor de transitie als geheel, die voor de maatschappij behapbaar moet blijven.

De beoordeling van de kosteneffectiviteit van een maatregelenpakket ligt dus breder dan een ‘simpele’ optelling van de nationale kosten die in 2030 voor de maatregelen gemaakt wor- den. Er is steeds sprake van een balans tussen verschillende overwegingen, waarbij het evenwichtspunt niet op voorhand duidelijk is.

Nationale kosten in 2030 bij realisatie van het streefbeeld

De nationale kosten (uitgedrukt als jaarlijkse meerkosten ten opzichte van het referentiesce- nario) van het in het VHKA voorgestelde maatregelpakket bedragen circa 3 tot 4 miljard euro. Dit is exclusief de kosten mobiliteit en de inzet van groen gas in 2030. Dit is ruwweg een 0,5% van het bbp. Deze meerkosten zijn daarmee vergelijkbaar met die van het indica- tieve pakket ‘transitie-zelfde-reductie’ dat wordt beschreven in de recente kostennotitie van het PBL (Koelemeijer et al., 2018). Tabel 4.2 geeft een overzicht van de nationale meerkos- ten in 2030 bij realisatie van het streefbeeld.

Tabel 4.2 Jaarlijkse meerkosten ten opzichte van het referentiescenario in 2030 van realisatie van het streefbeeld

Sectoren onderhandelingstafels Jaarlijkse meerkosten t.o.v. referentie in 2030

Elektriciteitsopwekking 1300 - 2300 Industrie (incl. AVI's, raffinaderijen, winningsbedrijven) 1000a

Gebouwde omgeving 500

Mobiliteitb _PM

Landbouw 100

LULUCF 100

Totaal 3000 – 3900c _{+ PM} a _{Exclusief kosten voor productie van 2 miljard m}3 _{groen gas.}

b _{Omdat de sectortafel mobiliteit nog geen keuze heeft gemaakt hoe de opgave in te vullen, zijn de jaar-}

lijkse kosten niet aan te geven.

c _{Door afrondingsverschil tellen genoemde bedragen niet op tot het totaal.}

De maatregelen in het streefbeeld komen deels overeen met de maatregelen die zijn opge- nomen in het pakket ‘transitie-zelfde-reductie’ uit de kostennotitie 2018 (en die ten grond- slag heeft gelegen aan de emissieplafonds voor de tafels), maar van verscheidene

maatregelen is de voorgestelde maatvoering anders. Deels zijn andere maatregelen opgeno- men in het VHKA.

In het streefbeeld van de elektriciteitstafel wordt evenveel hernieuwbare elektriciteit opge- wekt als in het in het pakket ‘transitie-zelfde-reductie’. Maar in het geanalyseerde streef- beeld wordt meer ingezet op wind op land en wind op zee, en minder op zon-PV. Die verdeling komt overigens voort uit een rekenaanwijzing vanuit het tafelsecretariaat; aan de elektriciteitstafel is die verdeling niet vastgelegd. De kosten voor elektriciteitsopwekking zijn inclusief kosten voor netten op land en zee. De range in de kosten voor elektriciteitsopwek- king zijn een gevolg van verschillende inschattingen over kostendalingen van elektriciteits- productie uit wind en zon en netkosten, en het lager waarderen van de toename van de export van elektriciteit ten opzichte van het referentiescenario.

Het streefbeeld bij de industrie wordt vooral gerealiseerd door procesefficiency, elektrificatie en waterstof en inzet op CCS. Qua omvang strookt dit goed met het pakket ‘transitie-zelfde- reductie’ uit de kostennotitie 2018. Bij welke bronnen CCS wordt toegepast, en welke pro- cessen worden geëlektrificeerd is in het VHKA nog niet geëxpliciteerd. Kostenschattingen voor de industrie zijn erg onzeker, en meer studie hiernaar is zeer gewenst.

In het streefbeeld van de tafel gebouwde omgeving worden meer bestaande woningen ver- duurzaamd (circa 1,5 miljoen woningen) dan verondersteld in het pakket ‘transitie-zelfde- reductie’ (circa 1,1 miljoen). In het streefbeeld worden vooral veel meer woningen verduur- zaamd door aansluiting op een warmtenet en spelen hybride warmtepompen een grotere rol. Ondanks dat in het streefbeeld meer woningen worden verduurzaamd dan in het pakket ‘transitie-zelfde-reductie’, komen de nationale kosten in het streefbeeld toch aanzienlijk lager uit. De belangrijkste redenen daarvoor zijn dat in het streefbeeld uitgegaan wordt van een

aanzienlijke kostendaling (gemiddeld ruwweg 30% daling van investeringskosten); er is meer potentieel geïdentificeerd bij de utiliteitsbouw met negatieve nationale kosten (dus ba- ten van energiebesparing zijn daar hoger dan de kosten voor die maatregelen); er wordt in het streefbeeld veel minder ingezet op nul-op-de-meter renovatie (relatief duur) en juist meer ingezet op hybride ketels en warmtenetten. Verder wordt er in het streefbeeld gespro- ken over de inzet van 2 miljard m3 _{groen gas, tegen 0,2 miljard m}3 _{in het pakket ‘transitie-} zelfde-reductie’. De kosten en effecten van de mogelijke inzet van groen gas zijn echter niet meegenomen in dit overzicht (zie hoofdstuk 10 voor meer toelichting).

In het pakket ‘transitie-zelfde-reductie’ was de emissiereductie bij de landbouw beperkt tot 1,4 Mton. In het pakket ‘laagste kosten’ uit de Kostennotitie werden meer maatregelen ge- nomen. De meeste daarvan komen ook in het VHKA aan bod, maar vaak met een andere maatvoering. Dit geldt ook voor maatregelen gericht op landgebruik.

Voor de mobiliteitstafel is geen vergelijking te maken geen keuze is voorgesteld tussen de geïnventariseerde mogelijkheden.

De mogelijk grote inzet van biobrandstoffen die volgt uit voorstellen aan de mobiliteitstafel, de beoogde inzet van groen gas die genoemd wordt in de gebouwde omgeving en toepassing van biomassa voor elektriciteitsproductie hebben een dermate grote omvang (vele honder- den PJs extra vraag), dat hier de passendheid bij een kosteneffectieve strategie betwijfeld wordt. Een toename is van belang voor de ontwikkeling maar een zo snelle toename van de vraag naar duurzaam geproduceerde biomassa kan tot scherpe prijstoenamen leiden. Boven- dien hebben biomassaconversietechnieken de tijd nodig voor het doorlopen van het leerpro- ces en het realiseren van kostendalingen. Ten slotte is het ook de vraag of dergelijke hoeveelheden biomassa in 2030 wel duurzaam beschikbaar zijn, zeker als ook als door kli- maatbeleid in andere landen de vraag toeneemt.

Cumulatieve investeringen

De cumulatieve additionele investeringskosten behorende bij de maatregelen in het VHKA bedragen circa 80-90 miljard euro in de periode 2019-2030, exclusief de maatregelen bij mobiliteit. Het grootste gedeelte van dat bedrag, namelijk circa 50 miljard euro, hangt sa- men met de maatregelen van de elektriciteitstafel (vooral uitrol wind en zon, en netkosten).

De investeringen in de industrie kennen een grote onzekerheid, mede door de grote diversi- teit aan processen. De tafel geeft zelf aan dat het kan gaan om 15 – 20 miljard euro, maar het is niet duidelijk wat hier precies wel en niet is meegenomen. Diverse zaken bemoeilijken een vergelijking op dit punt: zo is onduidelijk of in het door de tafel genoemde investerings- bedrag ook investeringen zitten die bij het PBL in het referentiescenario zitten, hoe is omge- gaan met investeringskosten voor inpassing van nieuwe installaties in bestaande fabrieken, met infrastructuurkosten, en welke maatregelen er überhaupt aan ten grondslag liggen.

De voorstellen voor de gebouwde omgeving vergen extra investeringen van cumulatief circa 20 miljard euro, waarvan het grootste deel investeringen betreft in warmtenettten en de winning van geothermie. De mogelijke investeringen ten behoeve van de productie van groen gas zijn hierin niet meegenomen, omdat dat verder in het VHKA niet is benoemd.

De cumulatieve investeringen als gevolg van de maatregelen bij landbouw en landgebruik bedragen circa 4,7 miljard euro. Gedeeltelijk betreft dit investeringen in de afvang van CO2 bij de industrie, ter toelevering aan de glastuinbouw.

Omdat de mobiliteitstafel geen keuzes tussen de geïnventariseerde mogelijkheden, is voor deze maatregelen geen totaalplaatje op te stellen.

De investeringsbedragen zijn zeer afhankelijk van de veronderstelde kosten en kostendalin- gen. In deze berekening is gebruik gemaakt van ranges op basis van literatuur en expert- schattingen waarbij rekening is gehouden met de voorstellen in het VHKA. In het VHKA worden ten aanzien van de kosten voor hernieuwbare elektriciteit en woningverbeteringscon- cepten ambities beschreven, die het totale investeringsbedrag zouden kunnen verlagen. Zo- als in de hoofdstukken elektriciteit en gebouwde omgeving wordt beschreven is op basis van huidige inzichten nog niet evident dat een dergelijke kostendaling kan worden gerealiseerd.

5 Ruimtelijke implicaties