39
regelgeving (Wro, 2008; Omgevingswet, 2018?) moe(s)t zorgen voor een overzichtelijker systeem dat integraler en eenvoudiger is. Toch is te zien dat er na een herziening weer talloze nieuwe wetten worden toegevoegd, die er voor zorgen dat het wettelijk stelsel ‘te complex en versnipperd’ wordt. Dit is gevisualiseerd in figuur 3.4, waarin de lijn de hoeveelheid wet- en regelgeving aangeeft die in de loop van de tijd steeds is toegenomen. Na de herziening van de WRO en de introductie van de Wro wordt het systeem tijdelijk minder complex, waarna dit in de loop van de tijd weer toeneemt. Het is de vraag of de Omgevingswet daadwerkelijk zal zorgen voor een vereenvoudigd wettelijk stelsel, of dat na een tijd blijkt dat er toch weer sprake is van een toename in complexiteit.
Figuur 3.4 Visualisatie toename in wet- en regelgeving na een herziening van het planologisch-juridisch kader (WRO, Wro en Omgevingswet)
Naar een ontwikkelingsgericht wettelijk stelsel
Naast de trend dat met de Wro en de Omgevingswet er steeds meer wordt gericht op een ruimtelijk samenhangend en integraal wettelijk stelsel, is er een andere trend zichtbaar: de Wro en vooral de Omgevingswet zijn in toenemende mate ontwikkelingsgericht. Ten eerste moet worden opgemerkt dat bij zowel de WRO, de Wro en de Omgevingswet toelatingsplanologie een belangrijke rol speelt. Dit komt omdat bij alle drie de wetten het bestemmingsplan (en omgevingsplan) als centraal normstellend document fungeert. Hierbij
40
ligt de focus op wat wel en niet is toegestaan (zie ook par. 2.5). Maar sinds de introductie van de Wro is er verschuiving van het behoudsgerichte naar het ontwikkelingsgerichte te zien. Met de Wro kwam de ontwikkelingsplanologie meer op de voorgrond en de toelatingsplanologie meer op de achtergrond. Het accent verschuift van het stellen van beperkingen naar het stimuleren van nieuwe ontwikkelingen. In het proces dat voorafging aan de vaststelling van de Wro heeft de wetgever opgemerkt dat in de praktijk gebiedsgerichte ontwikkelingsprocessen steeds meer voorkomen, onder andere verwijzend naar het rapport Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek (1998) van de WRR 6 . Het ontwikkelingsgerichte van de Wro komt naar voren bij met name twee belangrijke punten: scheiding tussen normstelling en visievorming en de grondexploitatiewet. Door de heldere scheiding tussen normstelling en visievorming (bestemmingsplan en structuurvisie), wordt ruimte gegeven aan gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkelingen. Vooral de structuurvisie is een handig instrument voor de overheid om, samen met andere betrokken partijen (ontwikkelaars), richting te geven aan een gebiedsontwikkeling (Seubring, 2010) (zie ook par. 4.2.1). Het bestemmingsplan legt vervolgens als sluitstuk van het gebiedsontwikkelingsproces alles juridisch vast. Ook de grondexploitatiewet (onderdeel van de Wro, zie ook par. 4.2.3) geeft met het exploitatieplan betrokken partijen een instrument in handen dat expliciet gericht is op ontwikkeling. Het exploitatieplan biedt de overheid namelijk de mogelijkheid om het kostenverhaal van een locatieontwikkeling te regelen.
De Omgevingswet zal nog meer ontwikkelingsgericht zijn dan de Wro. Waar bij de Wro een verschuiving naar de ontwikkelingsplanologie is waar te nemen, moet de Omgevingswet meer gaan aansluiten op de uitnodigingsplanologie. In de MvT wordt de uitnodigingsplanologie expliciet benoemd en wordt het belang onderstreept dat het wettelijk stelsel een faciliterende rol van de overheid ondersteunt. De wetgever constateert dat er in de samenleving een behoefte is aan ruimte voor nieuwe initiatieven7. Het is vervolgens aan de overheid om open te staan voor deze initiatieven en ze te stimuleren. Het is duidelijk dat dit grote overeenkomsten met organische gebiedsontwikkeling vertoont.
Ook in de Omgevingswet zal een scheiding tussen normstelling en visievorming worden gehanteerd: de omgevingsvisie (die integraler wordt dan de structuurvisie) kan richting geven aan een ontwikkelingsgerichte benadering en het omgevingsplan dat met de term ‘locatie-ontwikkelingsregel’ tevens ontwikkelingsgerichtheid onderstreept. Extra mogelijkheden voor uitnodigingsplanologie (en organische gebiedsontwikkeling) worden met een aantal concrete maatregelen ingebouwd. Zo vervalt bij het omgevingsplan de actualiseringsplicht en de planperiode voor 10 jaar. Daarnaast wordt het mogelijk om de wettelijke plicht om de grondexploitatiekosten te verzekeren door te schuiven naar het moment van het verlenen van de omgevingsvergunning (zie ook par. 3.4).
De in deze paragraaf besproken trend van een toenemende ontwikkelingsgerichtheid bij zowel de Wro als de Omgevingswet vertoont parallellen met de in hoofdstuk 2 besproken ontwikkeling van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie en vervolgens naar uitnodigingsplanologie. Ondanks het feit dat de Wro en de Omgevingswet nog steeds voor een deel uitgaan van toelatingsplanologie (het bestemmingsplan/omgevingsplan is immers nog steeds belangrijk), is hier bij de WRO het meeste sprake van en verschuift de Wro
6
Kamerstukken II 2002/2003, 28 916, nr. 3 7
Kamerstukken II 2013/2014, 33 962, nr. 3
41
richting de ontwikkelingsplanologie en de Omgevingswet meer richting de uitnodigingsplanologie.
3.6 Conclusie
Uit de bespreking van de WRO, Wro en de toekomstige Omgevingswet is gebleken dat het stelsel van wet- en regelgeving dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving continu aan verandering onderhevig is geweest. De WRO die zijn oorsprong vind in 1965, is sindsdien meerdere malen grondig gewijzigd, tot dat in 2008 met de Wro het gehele stelsel op de schop ging. Na de invoering van de Wro zijn er alweer meerdere nieuwe wetten geïntroduceerd en bestaande wetten vernieuwd. Een aantal voorbeelden: in 2010 trad de Wabo in werking, waar de procedure voor een groot aantal vergunning werd gestroomlijnd en gebundeld; eveneens in 2010 werd de Crisis- en herstelwet geïntroduceerd, die maatregelen bevat om de besluitvorming omtrent bepaalde projecten te versnellen en vereenvoudigen; in 2012 is het nieuwe Bouwbesluit in werking getreden, die de samenhang binnen bouwregelgeving beoogt te verbeteren en de regeldruk te verminderen. Dit is slechts een greep uit alle nieuwe en vernieuwde wet- en regelgeving na 2008. Als de Omgevingswet daadwerkelijk in 2018 in werking treedt (wat nog niet zeker is), zal dat betekenen dat in 10 jaar tijd het wettelijk stelsel opnieuw aanzienlijk zal worden herzien. Hieruit blijkt dat er continu sprake is van verandering bij het wettelijk stelsel voor de fysieke leefomgeving. In figuur 3.5 is een overzicht gemaakt van de planfiguren op het gebied van normstelling en visievorming op Rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau die over de tijd zijn veranderd.
WRO Wro Omgevingswet
normstellend visievormend normstellend visievormend normstellend visievormend
Rijk Facetplan
Inpassingsplan
Structuurvisie Projectbesluit Omgevings- visie PKB (vanaf 1985)
Provincie Streekplan
Gemeente Bestemmingsplan Structuurplan Bestemmingsplan Omgevingsplan
Figuur 3.5 Overzicht belangrijkste planfiguren op verschillende overheidsniveaus in de WRO, Wro en de Omgevingswet
Met de ontwikkelingen in wet- en regelgeving heeft de wetgever geprobeerd ontwikkelingen in de beleidspraktijk te volgen (Seubring, 2010). De vele wijzigingen van het wettelijk stelsel resulteerden voortdurend in een complexer en meer versnipperd stelsel. Dit vormde een belangrijke aanleiding voor het invoeren van zowel de Wro als de Omgevingswet. Aan beide wetten ligt vervolgens hetzelfde doel ten grondslag als reactie op een complex en versnipperd wettelijk stelsel, namelijk het streven naar een geïntegreerde benadering bij het stelsel van wet- en regelgeving. Ook richten beide wetten zich op het creëren van een eenvoudiger stelsel, dat moet zorgen voor effectievere en efficiëntere besluitvorming. Naast het streven naar integratie van wet- en regelgeving is te zien dat de Wro en met name de Omgevingswet ontwikkelingsgerichter worden. De focus is verschoven van het stellen van beperkingen (behoudsgericht) naar het stimuleren
42
van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Hierbij komt bij de Wro de ontwikkelingsplanologie meer naar voren en bij de Omgevingswet wordt aangehaakt op de opkomende uitnodigingsplanologie. In figuur 3.6 is de toenemende ontwikkelingsgerichtheid in relatie tot het toenemende streven naar integratie weergegeven met betrekking tot de WRO, Wro en de Omgevingswet.
Figuur 3.6 WRO, Wro en de Omgevingswet in relatie tot ontwikkelingsgerichtheid en meer samenhang en integratie Sectoraal Ontwikkelings gericht Behoudsgericht Integraal WRO Wro Omgevingswet