Monitoring en bijsturing van de PAS

Om te verifiëren of de PAS tot de gewenste resultaten leidt, is een samenhangend monitoringsprogramma noodzakelijk. De monitoringsinspanning zal zich op een aantal aspecten moeten richten: uitvoering en effectiviteit van maatregelen, de sociaaleconomische gevolgen hiervan, de emissie van stikstof rondom de natuurgebieden, de stikstofdepositie in die natuurgebieden en de verschillende aspecten van de staat van instandhouding zelf. Deze staat van instandhouding dient specifiek voor ieder gebied en ook landelijk te worden gevolgd en gerapporteerd (zie kader ‘Systematiek beoorde- ling staat van instandhouding’ in paragraaf 2.1). Naast het voldoen aan de Europese rapportageverplichtingen, is deze informatie ook van belang voor het opstellen van de Natura 2000-beheerplannen en voor de verlening van vergun- ningen en ontheffingen. De huidige en in ontwikkeling zijnde monitoringsprogramma’s, zoals de biotische en verdrogings- monitoring in het kader van het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer, voorzien reeds in een deel van deze informatie.

De voedselrijkdom en de vochthuishouding zijn de belangrijke condities voor natuur. De vochthuishouding wordt al vele jaren intensief gevolgd met waterpeilbuismeetnetten. De voedselrijkdom van de bodem kan worden gemeten, maar deze verandert slechts traag. Veranderingen in de stikstofaan- voer, bijvoorbeeld door maatregelen, zou moeten blijken uit metingen van de stikstofdepositie uit de atmosfeer. De natte depositie is relatief goed meetbaar. Deze metingen worden systematisch verricht door het RIVM in het Landelijk Meetnet Regenwater. Metingen van de droge depositie zijn complex en kostbaar, en de meeste Natura 2000-gebieden zijn ongeschikt voor dit type metingen. Tot dusver is alleen in het Speulderbos en op onbemeste graslanden de droge depositie daadwerkelijk gemeten. Recent zijn goedkopere technieken beschikbaar gekomen voor dit type metingen.

Een alternatief is het bepalen van de droge depositie uit concentratiemetingen en een schatting van de depositie- snelheid. Concentratiemetingen zijn goed uitvoerbaar en relatief goedkoop. De effectiviteit van maatregelen en andere veranderingen in de stikstofbelasting zijn daarmee goed te volgen. In het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit van het RIVM concentreren in landbouwontwikkelingsgebieden (LOG’s) in

plaats van overal even sterk (zoals in dit voorbeeld veron- dersteld), kan de groei nog hoger zijn. Bij het invullen van de ontwikkelingsruimte volgens een van deze varianten zou daarmee een situatie ontstaan waarbij groeibeperkingen als gevolg van milieu niet meer bepaald worden door stikstof- depositie (maar mogelijk nog wel door andere regelgeving, zoals gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat).

In variant 1 profiteert de natuur echter minder dan het geval zou zijn indien er geen PAS zou zijn geweest, omdat de posi- tieve effecten voor natuur van al voorgenomen maatregelen weer deels teniet worden gedaan door de groei. In variant 2, en bij gedeeltelijk gebruik van de vrijkomende depositie- ruimte, kan een win-winsituatie ontstaan, waarbij de natuur meer profiteert dan als er geen PAS zou zijn geweest, en ook ruimte ontstaat voor economische ontwikkeling.

Bij deze analyse moet echter een aantal kanttekeningen worden gemaakt. Ten eerste geldt de analyse van de omvang van de ontwikkelingsruimte voor het gemiddelde van de Natura 2000-gebieden. De ontwikkelingsruimte die ontstaat door maatregelen zal per Natura 2000-gebied echter aanzien- lijk verschillen. Detailanalyses per Natura 2000-gebied, in het kader van beheerplannen, zullen dit inzichtelijk moeten maken.

Ten tweede zullen binnen individuele Natura 2000-gebieden ook ruimtelijke verschillen bestaan in de depositieafname. Als bijvoorbeeld een snelweg wordt verbreed, zal de depo- sitie aan de rand van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied kunnen toenemen, terwijl de maatregelen in de PAS gemid- deld over dit Natura 2000-gebied tot een depositiedaling leiden. Uit detailanalyses en ecologische overwegingen zal dan moeten blijken of de verslechtering op een klein deel van een Natura 2000-gebied kan opwegen tegen de verbe- tering in het gebied als geheel. Binnen de beheerplannen zijn er mogelijkheden om minder prioriteit te geven aan het beschermen van ‘onhandig’ gelegen natuurwaarden, en dit – binnen hetzelfde Natura 2000-gebied – te compenseren door extra inzet op vergelijkbare natuurwaarden (LNV 2010b). Ten derde vereist artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn dat de kwaliteit van habitats niet verslechtert. Een (per saldo) depositieafname is niet altijd afdoende om te onderbouwen dat er geen verdere verslechtering optreedt van de habitats. Immers, ook bij een afnemende depositie zal de ophoping van stikstof in de bodem doorgaan als die nog boven de kritische waarde ligt. Om de instandhoudingsdoelstellingen dichterbij te brengen, wordt daarom in het kader van het opstellen van beheerplannen per gebied een herstelstrategie ontwikkeld, waarbij ook rekening wordt gehouden met hydrologische maatregelen en effectgerichte maatregelen. In samenhang daarmee wordt gepoogd per Natura 2000-gebied een ecolo- gisch benodigd dalingstempo vast te stellen voor de stikstof- depositie. Als de depositieafname door maatregelen echter minder groot is dan dit ecologisch benodigde dalingstempo, kan dit betekenen dat het effect van deze maatregelen niet gebruikt mag worden als ontwikkelingsruimte (zie ook para- graaf 8.2).

Verkenning van aanvullende maatregelen in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof

74

wordt sinds de jaren negentig op acht locaties in Nederland de ammoniakconcentratie gemeten. In aanvulling daarop worden sinds 2005 verkennende metingen in dertig Natura 2000-gebieden uitgevoerd (het Meetnet Ammoniak in Natuur- gebieden). De huidige meetinspanning van dit natuurmeetnet beperkt zich echter tot natuurgebieden op de zandgronden, om de ontwikkelingen in heel Nederland te volgen is een uitbreiding vereist.

Een atmosferisch transportmodel is nodig om een landsdek- kend beeld van depositie te berekenen, en om verkenningen te maken van toekomstige deposities. Dit stelt hoge eisen aan het model, maar ook aan de nauwkeurigheid van de emis- sies. Emissies zullen dan ook op hoog ruimtelijk detailniveau beschikbaar moeten zijn. De huidige methodiek voor het ruimtelijk verdelen van ammoniakemissies van stallen, waarbij de ammoniakemissie aan het postcodegebied van de hoofd- vestiging van een landbouwbedrijf wordt toegekend, leidt tot onnauwkeurigheden in de berekende deposities. Verbetering van deze methodiek is mogelijk door in de jaarlijkse land- bouwtellingen ook te vragen naar de locaties van stallen en staltypen.

De opzet van de monitoring van de sociaaleconomische gevolgen (onder andere van de kosten) hangt af van de schaal waarop maatregelen worden getroffen. Als land- bouwmaatregelen landelijk worden geïmplementeerd, dan kan het BedrijvenInformatieNet (BIN) van het LEI worden gebruikt om de gevolgen voor bedrijven in beeld te brengen. Als maatregelen alleen worden getroffen rondom de Natura 2000-gebieden, dan moeten deze bedrijven worden verge- leken met bedrijven die geen additionele maatregelen nemen. Dit kan op basis van informatie van de landbouwtelling en een aanvullende vragenlijst worden uitgevoerd.

Al met al is het belangrijk om de effecten van de PAS te monitoren in termen van uitvoering en effectiviteit van maatregelen, de sociaaleconomische gevolgen hiervan, de gevolgen voor de stikstofdepositie en de biotische gevolgen. Er kan voor worden gekozen om afhankelijk van de moni- toringsgegevens het programma bij te sturen. Tegelijkertijd is de besluitvorming rond de PAS complex, omdat er veel actoren betrokken zijn. Veelvuldig bijsturen van het beleid aan de hand van de resultaten van de monitoring kan daarom leiden tot toename van de transactiekosten van het beleid. Een evaluatie (en bijsturing) van de PAS zou daarom beperkt kunnen worden tot eens in de paar jaar (samenvallend met het proces van evalueren van beheerplannen).