2 MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN 2.1 Inleiding

Bij het ministerie van Buitenlandse Zaken voldoet maar één organisatie aan de Rekenkamerdefinitie van «rechtspersoon met een wettelijke taak».

Dat is de Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO). De FMO verstrekt leningen aan bedrijven en ontwikkelingsbanken om het bedrijfsleven in ontwikkelingslanden te stimuleren in het belang van de economische en sociale vooruitgang van deze landen. De Staat heeft 51%

van de aandelen van de FMO in handen. Nederlandse banken, vakcen-trales, bedrijven en personen bezitten de rest. De Staat heeft in de jaren 1991 tot en met 1998 f 862 miljoen aan begrotingsmiddelen en f 150 miljoen aan kapitaalmarktmiddelen verstrekt. Voor 1999 is ten laste van de begroting van Buitenlandse Zaken f 115 miljoen overgemaakt aan het Ontwikkelingsfonds van de FMO. In 1997 bedroegen de inkomsten van de FMO uit publieke middelen in totaal f 168,9 miljoen aan rijksbijdragen, inclusief een bijdrage van f 13,9 miljoen van Economische Zaken ten behoeve van IBTA-Oost Europa programma.²⁴

In bijlagen bij dit hoofdstuk worden schema’s gepresenteerd met nadere gegevens van de FMO en de positionering ten opzichte van het depar-tement. In het laatste schema zijn ook zelfstandige bestuursorganen opgenomen.

De ministeries van Buitenlandse Zaken en Financiën houden gezamenlijk toezicht op de FMO.

Overigens is er een discussie gaande over de vraag of de FMO wel of niet een rechtspersoon met een wettelijk taak is. De FMO vindt dat zij geen rechtspersoon met een wettelijke taak is. Het ministerie van Financiën is het met de FMO eens. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken vindt dat hierover eerst duidelijkheid zou moeten komen, voordat de FMO verder in Rekenkameronderzoek betrokken wordt. In bijlage 3 bij deel I, Algemeen, van dit rapport wordt op deze discussie nader ingegaan.

De Rekenkamer heeft in april 1998 het rapport «Toezicht op de FMO»

gepubliceerd (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 995, nrs,1–2).

De belangrijkste conclusies hieruit over verantwoording en toezicht zijn in deze rapportage weergegeven.

2.2 Verantwoording door de FMO

De FMO brengt jaarlijks een jaarverslag en een jaarrekening uit volgens de bepalingen van Boek 2, titel 9 van het Burgerlijk Wetboek. Een externe accountant voert hierop een controle uit volgens een controleprotocol dat is afgesproken tussen de FMO en het Ministerie van Financiën. De controle moet zich richten op de getrouwe weergave, op de rechtma-tigheid en op de naleving van regels en afspraken. Zo moet bijvoorbeeld worden vastgesteld dat de FMO zich aan haar doelstellingen houdt en dat de projecten die de FMO financiert voldoen aan de criteria. Als de externe accountant vaststelt dat de administratieve organisatie niet goed werkt, moet hij hierover rapporteren. De bevindingen van de accountant worden in een aparte mededeling weergegeven, die naar Buitenlandse Zaken wordt gestuurd.

In november 1998 is er een nieuwe overeenkomst tussen de Staat en de FMO gesloten. Een toezichtsprotocol geeft de Nederlandsche Bank een

24Het ministerie van Buitenlandse Zaken ver-strekte f 115 miljoen aan begrotingsmiddelen voor het Ontwikkelingsfonds, een bijdrage van f 5 miljoen in de rentelasten op door de FMO op de Nederlandse kapitaalmarkt aange-trokken gelden en een doelsubsidie van f 35 miljoen ten behoeve van de ondersteuning van de speciale programma’s van de FMO.

Daarnaast verstrekte het ministerie van Econo-mische Zaken f 13,9 miljoen ten behoeve van het IBTA-Oost Europa programma.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 982, nrs. 1–2 50

belangrijke rol in het toezicht namens de minister van Financiën op de FMO. De Nederlandsche Bank zal een doorlopende beoordeling doen van:

– de administratieve organisatie en interne controle;

– beheersing van de financiële, operationele en juridische risico’s door de FMO;

– naleving van de door de minister van Financiën opgelegde voorschriften.

De FMO moet ieder kwartaal een rapportage met onder andere een balans, resultatenrekening en een samenvattende analyse van de investeringsprojectenportefeuille aan de ministers van Financiën en Ontwikkelingssamenwerking leveren. In de praktijk gebeurt dit met toestemming van beide ministers ieder half jaar (balans, resultatenre-kening) en ieder jaar (analyse).

2.3 Toezicht ministerie 2.3.1 Verantwoordingsinformatie

De informatievoorziening over de FMO is goed geregeld. Het uitgebreide controleprotocol voor de externe accountant van de FMO voorziet in controles op zowel de rechtmatigheid als de administratieve organisatie en interne controle.

2.3.2 Oordeel

Tot en met 1997 voerde de Directie Accountancy Rijksoverheid van het Ministerie van Financiën een review uit op de werkzaamheden van de externe accountant van de FMO. In de in november 1998 gesloten overeenkomst tussen de Staat en de FMO is vastgelegd dat de

accountantsdienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voortaan deze review zal gaan uitvoeren. Afgesproken is dat deze accountants-dienst in 1999 in zijn eerste review niet alleen de review over 1998, maar ook de review over 1997 zal meenemen. In het controleprotocol moet de overgang van de review van het Ministerie van Financiën naar het Ministerie van Buitenlandse Zaken nog verwerkt worden.

Tweemaal per jaar is er overleg tussen de FMO en de ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken. Dit gaat over de kwartaalrapportages, de jaarcijfers, de resultaten van de financiële herstructurering en het landenbeleid.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken betrekt de mededeling van de externe accountant in zijn beleid. Het ministerie zelf legt niet structureel vast wat er met de bevindingen van de externe accountant wordt gedaan en legt ook geen totaaloordeel over de rechtmatigheid en het financieel beheer bij de FMO vast. Een totaaloordeel van de beide betrokken ministeries samen ontbreekt ook.

2.3.3 Bijsturing

Als er een vermoeden zou bestaan dat de financiële situatie bij de FMO zodanig aan het verslechteren was dat de FMO wellicht een beroep zou moeten doen op de instandhoudingsverplichting van de Staat, kan de minister van Financiën de FMO redelijke aanwijzingen geven voor de algemene lijnen van het financiële en economische beleid.

Tot op heden is dit nog nooit gebeurd. De minister zou ook de overeen-komst met de FMO kunnen opzeggen, maar er is een opzegtermijn van 12 jaar.

2.4 Conclusies

Het toezicht van de Staat op de FMO is vergroot sinds de nieuwe overeenkomst tussen de Staat en de FMO van kracht is. In de nieuwe situatie heeft de Nederlandsche Bank een belangrijke rol en is de

reviewbevoegdheid overgegaan van het Ministerie van Financiën naar het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De informatievoorziening over de FMO is goed geregeld. Een minder positief punt in de toezichtsketen vormt de oordeelsvorming. De procedures voorzien niet in een

vastlegging van totaaloordelen bij de twee betrokken ministeries over de rechtmatigheid en over het financieel beheer, en ook niet in het samen-voegen van deze twee totaaloordelen tot één overkoepelend oordeel.

2.5 Reactie minister

Volgens de minister voor Ontwikkelingssamenwerking is het niet strikt noodzakelijk om in procedures te verankeren dat totaaloordelen over de rechtmatigheid en het financieel beheer van Ontwikkelingssamenwerking worden samengevoegd met het oordeel van Financiën en worden vastgelegd. Er is voldoende overleg met het Ministerie van Financiën, waarvan schriftelijk verslag wordt gedaan. Zij wijst in dit verband op het halfjaarlijks beleidsoverleg Staat-FMO, waaraan zowel Ontwikkelingssa-menwerking als Financiën deelnemen.

2.6 Nawoord Rekenkamer

De Rekenkamer constateerde dat het ministerie zelf op geen enkele wijze een totaaloordeel over de rechtmatigheid en het financieel beheer bij de FMO vastlegt en dat ook een totaaloordeel van de beide betrokken ministeries samen ontbreekt. Vastleggen in procedures dat dit moet gebeuren lijkt de Rekenkamer daarom wel zinvol.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 982, nrs. 1–2 52

BuiZa-Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)1NV169169001997 overzicht RWT’s per departement alle bedragen in miljoenen guldens departementsectorRWTaantalrechtsvormtotaalRijks-premiestariefjaar publieke middelen bijdragen* * Rijksbijdragen inclusief ƒ 13,9 miljoen van Economische Zaken t.b.v. het IBTA - Oost Europa programma

Verantwoordelijke minister Toezichthoudend onderdeel Toezichthouder Certificerende instelling Uitvoerende ZBO / RWT ministerie

Buitenlandse Zaken

Directie Sociale en Institutionele Ontwikkeling

Directie Ontwikkelings-samenwerking en Nederlands bedrijfsleven

DNB De Nederlandsche Bank NV Buitenlandse Zaken

Financiën

Stichting Nationale Commissie voor Internationale Samen-werking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO) ˚

Nederlandse Financierings- maatschappij voor Ontwikkelingslanden NV (FMO) ˚˚ ¹

Legenda toezichtrelatie

medetoezicht vanuit een ander ministerie

˚ alleen ZBO

˚˚ alleen RWT

1 volgens ambtelijke mededelingen van de

Ministeries van Buitenlandse Zaken en Financiën is dit orgaan geen ZBO of RWT

Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 982, nrs. 1–2 54

3 MINISTERIE VAN JUSTITIE