haar bedrijfsvoering bijvoorbeeld gebruik van natuurlijke hulpbronnen en man-kracht.
Anderzijds heeft een organisatie invloed vanuit haar kernactiviteiten. Deze in-vloed is veel groter en kan slechts wor-den aangepakt door andere strategische keuzes. Een energieleverancier heeft een veel grotere invloed op het energiever-bruik dan een productieonderneming, dat energie afneemt om haar machines te kunnen laten draaien. Veel duurzaam-heidverslagen zijn opgedeeld in een deel dat de kernactiviteiten van de organisa-tie bespreekt en een deel dat ingaat op de bedrijfsvoering van de organisatie. De kernactiviteit van een ministerie is beleidsvorming. De grootste impact heeft een ministerie door middel van het door haar gevoerde beleid. Een verslag van een ministerie dient daarom enerzijds in te gaan op de invloed op duurzaamheid vanuit haar beleid en anderzijds op de invloed vanuit haar bedrijfvoering.
Conclusie deelvraag vier
Welke ministeries rapporteren over duurzaamheid?
Alle dertien ministeries zijn betrokken bij het duurzaamheidbeleid. Zij hebben ver-antwoordelijkheden voor ofwel de aan-sturing van het beleid of in de uitvoering. Slechts drie ministeries rapporteren over hun vorderingen door middel van een duurzaamheidverslag. Over het boekjaar 2006 betreffen dit de ministeries van Economische Zaken, VROM en LNV. Deze drie duurzaamheidverslagen zullen daar-om het object zijn van mijn verdere on-derzoek.
Onderzoeksopzet
In de vorige paragraaf is inzicht verkre-gen in welke ministeries hebben een duurzaamheidverslag uitgebracht. Om een antwoord te vinden op mijn pro-bleemstelling, Hoe dienen ministeries te rapporteren ten aanzien van duurzaam-heid?, zal ik in deze paragraaf in gaan op de vraag of duurzaamheidrapportages van de Nederlandse ministeries voldoen aan het GRI-eisen. Daarnaast zal ik ook een beoordeling geven met behulp van de Transparantiebenchmark 2007 voor maatschappelijke verslaggeving.
Selectie
Mijn onderzoek richt zich op de duur-zaamheidverslagen van de ministeries van EZ, VROM en LNV over het boekjaar 2006. Zij leggen specifiek verantwoor-ding af over hun aandeel in het beleid ten aanzien van duurzaamheid. Gezien het geringe aantal verslagen (drie) richt ik mij op de gehele populatie
duurzaam-heidverslagen van ministeries. Een
steekproef zou een te beperkt inzicht geven.
Het duurzaamheidverslag is het belang-rijkste middel om verantwoording af te leggen, omdat zij een verbinding tracht aan te brengen tussen de verschillende
aspecten van duurzaamheid (GRI,
2006A). Het duurzaamheidverslag heeft zich ontwikkeld tot een erkende manier van verslaglegging en veel organisaties brengen een duurzaamheidverslag uit (KPMG & UNEP, 2006). Dit heeft geresul-teerd in richtlijnen voor deze vorm van verslaggeving.
Toetsingscriteria
Mijn onderzoek zal zich richten op de inhoud van de verslagen. Aan de hand van de richtlijnen van het GRI, de G3 en de PASS, zal ik de verslagen beoordelen. Hiertoe zal ik toetsen of de verslagpara-meters uit de richtlijnen in de duur-zaamheidverslagen zijn opgenomen. Elke verslagparameter zal daarom op aanwe-zigheid worden getoetst, waarbij ik ui-teraard gebruik zal maken van de even-tueel aanwezige GRI-index. Daarnaast zal ik de verslagen integraal doornemen. De opmerking “niet van toepassing” in een verslag zal worden aangemerkt als niet aanwezig, indien een toelichting ontbreekt. Een parameter kan alleen aanwezig of afwezig zijn, ik geef geen beoordeling over de inhoud van de toe-lichting. Hierover zal ik in het volgende hoofdstuk wel enkele suggesties en op-merkingen geven, maar het is geen on-derdeel van het eerste deel van mijn onderzoek.
In het tweede deel van mijn onderzoek zal ik de Transparantiebenchmark 2007
voor maatschappelijke verslaggeving
gebruiken. Hierin wordt de toelichting wel inhoudelijk getoetst.
De toetsingscriteria voor beide onderde-len zal ik in wat volgt toelichten.
GRI-richtlijnen
In mijn onderzoek zal ik de duurzaam-heidverslagen voornamelijk toetsen aan de hand van de specifieke richtlijnen in de PASS. De richtlijnen houden rekening met de eigenschappen van ministeriele organisaties en vormen daarmee han-teerbare criteria voor duurzaamheidver-slagen van overheidsinstellingen zoals ministeries. Alle parameters uit de PASS zijn van belang voor ministeries en ik zal onderzoeken of alle vijftien parameters aanwezig zijn.
Daarnaast zullen de duurzaamheidver-slagen van de ministeries worden ge-toetst op minimaal vereiste toepas-singniveau van de meer algemene G3 richtlijnen, niveau C. Om hieraan te vol-doen zijn van de parameters over de strategie en het profiel van de verslag-gevende organisatie, 1.1, 2.10, 2.1-3.8, 3.10-3.12, 4.1-4.4 en 4.14-4.15 vereist. Parameters ten aanzien van de managementbenadering hoeven op dit niveau niet te worden gerapporteerd. Voor de verslaggeving van de prestatie-indicatoren dient een keuze te worden gemaakt uit tien parameters, verdeeld over sociale, milieugerelateerde en eco-nomische aspecten. De selectie van de tien parameters die ik heb gekozen voor mijn onderzoek zal ik hieronder bespre-ken. Voor een overzicht van alle toepas-singsniveaus verwijs ik naar bijlage 2.1. Tien parameters
De tien parameters die ik heb geselec-teerd voor mijn onderzoek zijn gekozen op basis van de organisatiekenmerken van een ministerie. Als eerste heb ik ge-keken naar de relevantie van de onder-werpen voor een ministerie. Daarnaast heeft het GRI een scheiding gemaakt tussen kernindicatoren en overige indica-toren. Als tweede afbakening heb ik daarom alleen kernindicatoren opgeno-men in mijn selectie. In figuur 3.1 heb ik de 10 geselecteerde parameters weerge-geven. Mijn overwegingen waren als volgt.
De economische prestatie-indicatoren
zijn opgedeeld in economische presta-ties, marktaanwezigheid en indirecte economische effecten.
De marktaanwezigheid van ministeries is andersoortig dan die van ondernemin-gen. Het beleid dat wordt geformuleerd heeft weliswaar vaak mondiale invloed, toch is een ministerie voornamelijk in Nederland gevestigd. Hierdoor zijn de economische indicatoren die ingaan op de lokale marktaanwezigheid slechts beperkt toepasbaar.
Ministeries werken vanuit hun organisa-tievorm per definitie ten behoeve van het algemeen nut. De ontwikkeling en gevolgen van investeringen en diensten (indirecte economische effecten) zijn daarom van belang voor inzicht in de prestaties van ministeries. Effecten van beleid vormen echter een belangrijk on-derdeel van PASS, waardoor deze indica-toren niet hoeven te worden opgenomen vanuit de algemene G3-richtlijnen.
Voor een eventueel toekomstig duur-zaamheidverslag van het ministerie van Buitenlandse Zaken of het ministerie van Economische Zaken kunnen bovenge-noemde economische indicatoren wel degelijk relevant zijn. In mijn onderzoek streef ik echter naar tien parameters die in elk duurzaamheidverslag van ministe-ries aanwezig dienen te zijn. Een alge-meen inzicht met behulp van een over-zicht van de gegenereerde en
gedistribu-eerde directe economische waarden
geeft het meeste inzicht in economische implicaties van ministeries. Parameter EC1 geeft een dergelijk overzicht en zij vormt daarom de eerste parameter uit mijn selectie.
Andere parameters die onder economi-sche prestaties vallen zijn van minder belang. De financiële implicaties van kli-maatverandering (EC2) geven op minis-terieel niveau weinig inzicht en kunnen op Rijksniveau wellicht een beter beeld geven. Significante financiële steun van een overheid (EC4) is eveneens minder relevant, omdat de inkomsten van een ministeriele organisatie afkomstig zijn van de overheid.
Ten aanzien van milieugerelateerde indi-catoren heb ik mijn selectie gebaseerd op zowel de organisatiekenmerken als maatschappelijke ontwikkelingen. Voor-beelden van het tweede is een sterke nadruk op emissie-uitstoot en energie in de duurzaamheidverslaggeving. Doordat emissie-uitstoot en energie kwantitatief
te maken zijn vormen zij een belangrijk middel in de strijd tegen de duurzaam-heidproblematiek. Ondernemingen heb-ben emissierechten gekregen van de overheid zodat de Kyoto-doelstelling kan worden behaald.
In het licht van deze ontwikkelingen en de gestelde doelen van emissiereductie van het Kyoto-protocol is het voor be-langhebbenden relevant om hier inzicht in te krijgen. Ook energie krijgt veel aandacht in de politiek (VROM, 2003). Als duidelijk meetbare indicatoren zijn emissie-uitstoot en energie voor de ver-slaggeving door ministeries van belang. EN3, EN4, EN16 en EN18 heb ik daarom opgenomen in mijn selectie.
Ook de informatie over materialen dient voor te komen in een duurzaamheidver-slag van een ministerie. Vooral in het kader van het duurzame inkoopbeleid van het Rijk is dergelijke informatie inte-ressant voor de gebruikers van het ver-slag. EN1 gaat in op de milieugerelateer-de aspecten van (onmilieugerelateer-der anmilieugerelateer-dere) dit be-leid.
Een ministerie heeft daarentegen minder invloed op de waterhuishouding en bio-diversiteit. Lozing en watergebruik zijn minimaal en ook de invloed op de biodi-versiteit is beperkt. De indicatoren kun-nen in dit geval wel van belang zijn voor individuele ministeries.
Daarnaast is naleving van de regelgeving minder relevant, zijn de milieugevolgen onderdeel van de beleidsvorming en val-len de uitgaven voor milieubescherming binnen de economische waarden van de verschillende beleidsproducten (EC1). De sociale parameters ten slotte zijn van groot belang voor inzicht in duurzaam-heidprestaties van ministeries. Ministe-ries zijn grote organisatie en beleid wordt door mensen gevormd. Arbeids-overeenkomsten, veiligheid en mensen-rechten zijn in de wet vastgelegd en zijn daarom beperkt van toepassing. Oplei-ding en onderwijs zijn in Nederland van hoog niveau waardoor ook deze parame-ters een minder prominente plaats ver-dienen in het duurzaamheidverslag. Werkgelegenheid, diversiteit en gezond-heid zijn wel van belang. De sociale in-vloed in Nederland van ministeries ligt vooral in haar rol als werkgever. Hoe gaat ze om met de gezondheid van haar
werknemers? Wat is haar beleid en wat zijn de resultaten op het gebied van di-versiteit? De parameters LA1, LA2, LA7 en LA13 geven een beeld van deze as-pecten en dienen aanwezig te zijn.
EC 1 LA 1 Sociale aspecten LA 2 LA 13 Milieuaspecten EN 16 EN 18 LA 7
Directe economische waarden die zijn gegenereerd en gedistribueerd, waaronder inkomsten, operationele kosten, personeels-vergoedingen, donaties en overige
maatschappelijke investeringen, ingehouden winst en betalingen aan kapitaalverstrekkers en overheden
EN 4 EN 3 EN 1
Economische aspecten
Totale hoeveelheid gebruikte materialen naar gewicht of volume.
Direct energieverbruik door primaire energiebron.
Samenstelling van bestuurslichamen en onderverdeling van medewerkers per categorie, naar geslacht, leeftijdsgroep, het behoren tot een bepaalde maatschappelijke minderheid en andere indicatoren van diversiteit.
Wegen naar de toekoLetsel-, beroepsziekte-, uitvaldagen- en verzuimcijfers en het aantal werkgerelateerde sterfgevallen per regio.mst Totaal aantal en snelheid van personeels-verloop per leeftijdsgroep, geslacht en regio. Totale personeelsbestand naar type werk, arbeidsovereenkomst en regio.
Initiatieven ter verlaging van de emissie van broeikasgassen en gerealiseerde
verlagingen.
Totale directe en indirecte emissie van broeikasgassen naar gewicht.
Indirect energieverbruik door primaire bron.
Figuur 3.1 Selectie van tien prestatie-indicatoren
Transparantiebenchmark
Naast de G3-richtlijnen zal ik de versla-gen toetsen aan de Transparantieben-chmark 2007 voor maatschappelijke ver-slaggeving. De Transparantiebenchmark, uitgevoerd door PricewaterhouseCoopers in opdracht van het ministerie van Eco-nomische Zaken, vormt een belangrijk kader waaraan de overheid de
onderne-mingen toetst. Zij is gebaseerd op de richtlijnen van het GRI, maar geeft daar-naast een expliciet waardeoordeel aan de inhoud van de verslagen. De bestu-deerde rapportages kunnen punten krij-gen voor de aanwezige informatie. De toetsing vindt plaats op basis van tien onderdelen waarvoor maximaal tien pun-ten kunnen worden gehaald. Een verslag kan daarom in totaal ten hoogste hon-derd punten behalen.
De overheid kent een score aan de on-dernemingen toe met behulp van de Transparantiebenchmark. Om een idee te krijgen hoe ver de ministeries zijn met duurzaamheidrapportage kan dezelfde puntentoekenning op hun eigen versla-gen worden toegepast. Hierbij is geen rekening gehouden met de specifieke
kenmerken van overheidsinstellingen.
Het inzicht dat hierdoor ontbreekt wordt aangevuld door de toetsing aan de hand van PASS en de G3.
Bovendien kijkt de Transparantiebench-mark anders naar verwijzingen naar een ander document. Toepassing van de cri-teria van het GRI betreft enkel informa-tie in het verslag. In de Transparaninforma-tie- Transparantie-benchmark is een verwijzing naar een ander document ook onderdeel van een rapportage.
Het doel van het onderzoek
Door de aanwezigheid van elke parame-ter te bekijken kan inzicht worden ver-kregen over de inhoud en de kwaliteit
van het verslag volgens het
GRI-richtlijnen. Het GRI is een mondiaal ge-accepteerd kader waarmee inhoud kan worden gegeven aan een duurzaamheid-verslag. De methode zegt iets over het gebruik van de richtlijnen en daarmee geeft het een indruk van de inhoud en de kwaliteit van het verslag. Gebruik van de
Transparantiebenchmark geeft verder
inzicht in de kwaliteit van het duurzaam-heidverslag. Voor de puntentoekenning van de Transparantiebenchmark wordt niet alleen gekeken naar de aanwezig-heid van de informatie, maar wordt ook de toereikendheid van de toelichting overwogen. Bovendien wordt het verslag beschouwd in combinatie met andere informatiebronnen.
Toetsing van de verslagen aan beide raamwerken geeft inzicht in de inhoud
en de kwaliteit van de duurzaamheidver-slagen van de ministeries.
Resultaten
In deze paragraaf worden de belangrijk-ste resultaten van het onderzoek gepre-senteerd. Ik zal beginnen met aantal algemene resultaten, waarna de resulta-ten resulta-ten opzichte van de G3-richtlijnen, de PASS en de Transparantiebenchmark 2007 stapsgewijs worden besproken. De resultaten zijn terug te vinden in bijlage 3.1 en 3.2.
Algemene indruk
Het eerste dat opvalt bij het openslaan van de duurzaamheidverslagen van de drie ministeries is de vorm waarin zij de informatie presenteren. Het aantal pagi-na’s van de verslagen zijn ongeveer ge-lijk, maar de presentatie van de informa-tie verschillend. Het duurzaamheidver-slag van het ministerie van VROM is het meest in verslagvorm geschreven, zij zet de resultaten per onderwerp uiteen. Het ministerie van EZ maakt gebruik van tekstkaders waarin ook opinies zijn ver-werkt, terwijl het ministerie van LNV rapporteert door middel van een reisver-haal.
De verschillende ministeries bespreken in de verslagen allemaal invloeden op duurzaamheid vanuit een beleidsper-spectief en een bedrijfsvoeringperspec-tief. Het ministerie van EZ en VROM ma-ken dit onderscheid expliciet door de onderdelen te scheiden in het verslag. LNV is minder expliciet. Hoewel zij wel een scheiding aanbrengt tussen het be-leid en de bedrijfsvoering, onderscheid zij daarnaast het personeelsbeleid als apart hoofdthema.
De informatie van het ministerie van LNV is door hun manier van rapporteren overwegend kwalitatief van aard. De ministeries van EZ en VROM presenteren hun informatie over het beleid in kwalita-tieve vorm, maar kwantificeren de in-formatie over de bedrijfsvoering.
Het ministerie van EZ heeft bij haar ver-slaggeving gebruik gemaakt van de al-gemene richtlijnen en van de PASS. Het ministerie van VROM maakte haar ver-slag alleen aan de hand van de G3-richtlijnen, terwijl het ministerie van LNV
geen van de richtlijnen expliciet heeft toegepast. Het ministerie van LNV heeft wel gebruik gemaakt van haar kennis van de richtlijnen, maar heeft niet ge-probeerd volledig te zijn in de toepassing van de richtlijnen.
G3-richtlijnen
Het minimale toepassingsniveau van de G3-richtlijnen (niveau C) vereist infor-matie over verschillende parameters over de strategie en het profiel en ten-minste tien prestatie-indicatoren. De
informatievoorziening betreffende de
managementbenadering kan men ach-terwege laten (de geselecteerde presta-tie-indicatoren zijn terug te vinden in bijlage 2.1).
Strategie en profiel
De verklaring van de hoogste beslis-singsbevoegde is in alle verslagen aan-wezig, maar hierin zijn verschillende on-derdelen niet opgenomen. Zo ontbreekt in alle drie de verslagen een vooruitzicht op de belangrijkste uitdagingen en doe-len voor zowel de korte als de middel-lange termijn. Hierdoor voldoen de ver-klaringen van de hoogste beslissingsbe-voegde van alledrie de verslagen niet aan de richtlijnen van het GRI.
Ook in de rapportage van andere para-meters over strategie en profiel zijn de verslagen beperkt. De omvang van de organisatie dient bijvoorbeeld te worden uitgedrukt in verschillende eenheden (netto-omzet, werknemers, totaal ver-mogen en geleverde producten). Bij de ministeries ontbreken verschillende een-heden in het verslag.
De ministeries zijn ontoereikend in de verslaggeving over de beslissingsbe-voegdheid van personen in beleid van het ministerie. De basis voor inventarisa-tie en selecinventarisa-tie van belanghebbenden wordt door het ministerie van EZ sum-mier verwoord. Duidelijk is dat de selec-tie is gebeurd op basis van een krach-tenveldanalyse, maar hoe deze analyse werkt wordt niet toegelicht. De ministe-ries van VROM en LNV lichten dit proces helemaal niet toe.
Aangezien het ministerie van LNV niet expliciet gebruik maakt van de G3-richtlijnen ontbreken belangrijke para-meters in het verslag. Ze zegt weinig over selectie van en interactie met
be-langhebbenden. De totstandkoming van het verslag wordt beperkt toegelicht. Tien prestatie-indicatoren
Op de geselecteerde economische indica-tor wordt door alledrie de ministeries ingegaan. Het ministerie van VROM gaf een link naar de website, waardoor de informatie ontbreekt in het verslag. Het ministerie van EZ en LNV geven beide een overzicht in hun bijlagen. Dit over-zicht ontbreekt eveneens bij het ministe-rie van VROM.
Over de geselecteerde milieugerelateer-de indicatoren is het ministerie van VROM het meest uitgebreid van de drie verslagen. Het ministerie van LNV heeft
over deze geselecteerde
prestatie-indicatoren het minst opgenomen. Ze zegt alleen iets over de initiatieven die zijn genomen ter verlaging van de emis-sie van broeikasgassen. Hierover ont-breekt bij het ministerie van EZ juist informatie.
De gekozen sociale prestatie-indicatoren zijn wel veelvuldig aanwezig in de drie duurzaamheidverslagen. Het ministerie van LNV heeft personeelsbeleid tot een van de drie hoofdthema’s van haar ver-slag benoemd. Veel van de indicatoren vragen om een specificatie naar regio. Geen enkel verslag heeft dit gedaan, maar zij is voor een ministerie minder relevant, daar haar bedrijfsvoering veelal in Nationaal plaatsvindt. Een toelichting
hierover ontbreekt. De
prestatie-indicatoren zijn in alle gevallen wel weergegeven, maar de specificatie is minimaal. Dit betreft niet alleen de spe-cificatie naar regio, maar bijvoorbeeld ook naar maatschappelijke minderheid of leeftijdsgroep.
Slot
Het verslag van het ministerie van VROM
is uitgebreid in prestatie-indicatoren
(negen in het verslag en de tiende pa-rameter op de website). De papa-rameters over de strategie en profiel zijn welis-waar minder uitgebreid opgenomen in het verslag dan bij het ministerie van EZ, door een verwijzing naar de website kan veel informatie alsnog worden ge-vonden.
Het ministerie van EZ bespreekt acht prestatie-indicatoren en verstrekt veel informatie over haar strategie en profiel.
Het ministerie van LNV volgt de G3-richtlijnen niet en hierdoor ontbreekt veel informatie dat door het GRI noodza-kelijk wordt geacht in een goed duur-zaamheidverslag. Zij heeft zes prestatie-indicatoren opgenomen en verschillende parameters over de strategie en het pro-fiel ontbreken.
Sector Supplement for Public Agencies Het ministerie van EZ heeft gebruik ge-maakt van de PASS bij het opstellen van haar duurzaamheidverslag. Zij heeft drie van de vijftien parameters opgenomen in haar verslag. Haar visie ten aanzien van duurzaamheid en het gehanteerde in-koopbeleid staan duidelijk verwoord in het verslag. Deze parameters zijn even-eens aanwezig bij het ministerie van VROM. Het ministerie van LNV bespreekt alleen haar inkoopbeleid. Deze beide ministeries zijn daarnaast concreet over de realisatie van de doelstelling van het duurzame inkoopbeleid.
Het ministerie van VROM heeft ook uit de PASS de meeste parameters