Maatschappelijke ontwikkelingen in legitimiteit

Onder invloed van de toegenomen individualisering zijn burgers mondiger geworden. De invoering van het marktdenken in de publieke sector – onder andere tot uiting komend in een toegenomen aantal privatiseringen en verzelfstandigingen – heeft er bovendien toe geleid dat de burger meer en meer als klant wordt behandeld (POC, 2012; Stellinga, 2012), waardoor de verwachtingen van burgers ten aanzien van dienstverlening en taakuitvoe- ring door publieke organisaties zijn toegenomen (Ministerie van BZK, 2010). Burgers ver- wachten maatwerk, bijvoorbeeld via gepersonaliseerde websites als mijnpensioenover- zicht.nl of mijngemeente.nl. Wanneer niet aan de hooggespannen verwachtingen wordt voldaan, naar het oordeel van de burger, leidt dat tot een lagere tevredenheid – en dus tot lagere legitimiteit. Daar komt bij dat door de komst van de sociale media, burgers

20 Bron: Jaarverslagen Nationale Ombudsman.

400 450 300 350 200 250 100 150 50 0 500 2009 2010 2011 2012 155 394 310 217

steeds meer kanalen vinden om hun ongenoegen te uiten en mede burgers kunnen mobiliseren en beïnvloeden in hun eigen oordeelsvorming. Individualisering heeft er bovendien toe geleid dat burgers minder op hebben met traditionele verticale gezags- relaties. Terwijl de samenleving steeds horizontaler is geworden, is de overheid vaak nog verticaal blijven denken (Bovens, 2000). De Raad voor het Openbaar Bestuur (2010) spreekt in dit verband van een nieuwe kloof tussen burger en overheid; de verticale denkwijze van het politieke bestuur wringt met de horizontaal-denkende moderne samenleving. De burger voelt zich niet serieus genomen en ook dat is een bedreiging voor de legitimiteit, met name acceptatie, van publieke organisaties. Bovens heeft dit mooi verwoord in zijn oratie (2000, p.14):

“Dat is het duidelijkst zichtbaar bij de ZBOs, waar de minister nog steeds het aanspreekpunt is. Dit is een bron van fricties en frustraties, omdat deze klassieke verticale verantwoordingsconstructie niet goed past bij de horizontale gezagsrelaties tussen minister en ZBO. Er is gebroken met het hiërarchische organisatiemodel, maar de informatievoorziening en verantwoording over het feitelijk functioneren van ZBOs lopen nog steeds vaak via de politieke top. Het dagelijkse reilen en zeilen raakt echter steeds verder buiten het blikveld van de bewindslieden. Bovendien ontbreekt het hen veelal aan instrumenten om dat feitelijke functioneren direct te beïnvloeden – dat was nu eenmaal de crux van de verzelf- standiging”

De invoering van het marktdenken heeft geleid tot het meer op afstand zetten van de uitvoering van beleid en andere publieke taken zoals toezicht en publieke dienstverle- ning. Hierdoor is een democratisch tekort ontstaan; het is niet altijd meer duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk voor is, of waarop kan worden aangesproken. In het geval van zelfstandige bestuursorganen geldt bijvoorbeeld een beperkte ministeriële verantwoor- delijkheid (Van Thiel, 2011). In andere gevallen heeft de overheid een andere, controle- rende of toezichthoudende rol gekregen en is zij niet langer zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van publieke taken. In het parlementaire onderzoek van de Eerste Kamer naar privatisering en verzelfstandiging bleek dat burgers het evenwel wenselijk vinden dat de overheid kan blijven ingrijpen in publieke dienstverlening indien nodig (Den Ridder en Dekker, 2012). In de praktijk is dat dus (juridisch) niet altijd meer mogelijk, zoals recent bleek bij de dreigende overname van KPN inclusief het vaste telefonienetwerk in Nederland. Dit kan het vertrouwen van de burger in de politiek aantasten en in het kielzog daarvan de legitimiteit van publieke organisaties.

Ook op andere terreinen nemen de mogelijkheden voor de Nederlandse overheid om be- leid te kunnen bepalen en in te kunnen grijpen bij de uitvoering af, namelijk als gevolg van de groeiende internationalisering van beleid. Veel beleid wordt tegenwoordig bepaald door de EU of op EU-niveau (Van Thiel, 2012). De soevereiniteit van de staat neemt af, en ook dat kan nadelig zijn voor het vertrouwen van burgers in de overheid en publieke organisaties die dergelijk beleid uitvoeren. Deze ontwikkelingen tezamen stellen de over- heid en publieke organisaties voor een ingewikkeld dilemma; moeten zij meer horizontaal gaan denken en werken, om aan de veranderende samenleving tegemoet te komen, of moeten zij juist sterker inzetten op verticale mogelijkheden tot interventie?

Over prestaties van ZBOs is niet veel bekend omdat het overgrote deel van de ZBOs niet regelmatig geëvalueerd blijkt te worden (in opdracht van het moederdepartement), zoals wel verplicht is ingevolge de kaderwet (POC, 2012). Daar waar wel is geëvalueerd zien we wisselende resultaten; soms is er sprake van verbetering, soms niet, soms is er geen effect. Internationaal onderzoek geeft een vergelijkbaar beeld; weinig evaluaties en gemengde uitkomsten (Pollitt en Dan, 2011). Het CVZ heeft zich in 2007 op eigen initiatief laten evalueren door het Visitatiecollege van de Handvestgroep Publieke Verantwoorden (www.publiekverantwoorden.nl). Daarnaast is het CVZ samen met de NZa in 2009 geëva- lueerd door Boer & Croon in opdracht van het Ministerie van VWS. Daaruit kwam een overwegend positief beeld dat overeenstemt met onze bevindingen dat het gezag van de Ziekenfondsraad en zijn opvolger CVZ, vooral gebaseerd is op zijn deskundigheid en kennis inzake een complexe materie als een sociale ziektekostenverzekering.

De daadwerkelijke prestaties van ZBOs zijn echter geen argument in het politiek-bestuur- lijke debat over nut en noodzaak van ZBOs (Van Thiel, 2011). De toon van dat debat is vooral juridisch-normatief van aard en gaat over de ministeriele verantwoordelijkheid en het primaat van de politiek versus de eigen bestuurlijke verantwoordelijkheden van ZBOs. Reeds in 1995 publiceerde de Algemene Rekenkamer een rapport waarin werd geconsta- teerd dat er sprake was van een ‘wildgroei’ aan regelingen en ernstige tekortkomingen ten aanzien van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit leidde tot een serie aan maatregelen om meer greep te krijgen op ZBOs, zoals wettelijke aanwijzingen voor de oprichting en inrichting van ZBOs, diverse doorlichtingen en commissies, een kaderwet (die in 2007 in werking trad), en meest recent (2013) een nog ongepubliceerd advies om het aantal ZBOs te halveren.21 _{Al deze maatregelen zijn erop gericht om via wetgeving meer mogelijkheden} tot verticale sturing te verkrijgen om zo de ministeriële verantwoordelijkheid te versterken. Zo zijn bijvoorbeeld de mogelijkheden om maatschappelijke partijen bij de uitvoering te betrekken sterk gereduceerd door het afschaffen van raden van toezicht, en wordt getornd aan de mogelijkheden om bedrijfsmatig te kunnen werken door een verplichting tot geza- menlijke inkoop met ministeries. Door fusies van ZBOs en veranderingen in hun juridische status en zelfstandigheid worden ZBOs weer meer onder de invloedssfeer van de overheid (het moederdepartement) gebracht. In het geval van het CVZ is dit het meest duidelijk door het instellen van het raad van bestuur model in 2006. Hoewel het CVZ formeel nog steeds een College was had de raad van bestuur voortaan alleen en rechtstreeks van doen met het ministerie van VWS; de tussenlaag van het college als besturingsgremium viel weg. Verder werd in 2012 de Kaderwet ZBOs toegepast op het CVZ.

21 Dit advies is opgesteld door dhr De Leeuw, in opdracht van de secretarissen-generaal. Het rapport is afgerond in mei 2013 en eind januari 2014 door Minister Blok naar buiten gebracht. In mei 2014 komt de kabinetsreactie op het rapport uit. In het rapport wordt voor CVZ geen directe wijziging in de juridische status voorgesteld, mede met het oog op de vorming van het Zorginstituut en de taak van risicoverevening, maar wordt wel aanbevolen om bij de eerste evaluatie van het Zorginstituut (vijf jaar na oprichting) ook te onderzoeken of een eventuele wijziging mogelijk of nodig is.

Zolang ZBOs hun werk naar behoren doen, zijn ze nauwelijks zichtbaar. Media-aandacht richt zich vooral op falen of misstanden. De overwegend negatieve berichtgeving over ZBOs in de media (Schillemans en Van Thiel, 2009) gecombineerd met een opeenstape- ling van juridische maatregelen door politici om ZBOs te kunnen controleren en in te kun- nen grijpen indien zij dat nodig achten, maken ZBOs kwetsbaar. En dat is een voedings- bodem voor aantasting van de legitimiteit van ZBOs. Het is dan ook niet verwonderlijk dat burgers in het parlementaire onderzoek van de Eerste Kamer een overwegend nega- tief oordeel geven over privatisering en verzelfstandiging: gemiddeld is bijna 40 procent van de respondenten negatief gestemd, 20 procent positief, en de rest is neutraal, heeft geen mening of weet het niet (Den Ridder en Dekker, 2012). Dit oordeel is overigens nauwelijks gerelateerd aan feitelijke kennis over wat ZBOs zijn of doen; de meeste respondenten kennen organisaties wel van naam maar weten niet dat het ZBOs zijn, noch wat dat inhoudt.22 _{Ook komen burgers lang niet altijd met ZBOs in aanraking. Zo zagen} we in hoofdstuk 3 dat het CVZ pas met de taak van premie-inning voor het eerst echt in contact kwam met burgers. Burgers blijken verder ook niet echt geïnteresseerd te zijn in ZBOs; het enige wat hen interesseert is dat zij hun werk goed doen en dat de overheid kan ingrijpen. We hebben dat eerder met outputlegitimiteit geduid. Outputlegitimiteit gaat over de prestaties die publieke organisaties leveren (‘governance for the people’). Inputlegitimiteit gaat over de mate waarin burgers en maatschappelijke stakeholders zich gehoord voelen bij de bepaling van de waarden en doelen die centraal staan (‘governance of the people’). We kunnen daarom geen algemene uitspraak doen over ‘het’ vertrouwen van de burgers in publieke organisaties. Een afnemend vertrouwen van burgers in de politiek kan samen gaan met tevredenheid over publieke dienstverlening.