Institutionele borging via ZBOs

De opkomst van het marktdenken in de jaren tachtig en negentig ging gepaard met de oprichting van een groot aantal zelfstandige bestuursorganen (ZBOs). Dat is overigens niet een unieke Nederlandse trend. Ook in andere landen is er sprake van de opkomst van nieuwe autoriteiten en/of agentschappen. Wat uniek is in Nederland is dat de oprichting

13 Inmiddels onderscheiden we nog een vierde borgingsinstrument: aandeelhouderschap via staatsdeel- nemingen in verzelfstandigde bedrijven (zoals de NS) (POC, 2012).

van ZBOs samenhing met de sanering van de op corporatistische leest geschoeide advies en overlegorganen. De opkomst van ZBOs kan in die zin ook worden begrepen als een transitie van een corporatistische staat naar een regulerende staat (Okma en De Roo, 2009; Helderman et al., 2012). Waar in andere landen vaak nieuwe organisaties wer- den opgericht, denk aan NICE of Monitor in Engeland, was er in Nederland veeleer sprake van een doorstart van bestaande organisaties. Dat gebeurde op twee manieren: directies van ministeries werden op afstand gezet (verzelfstandiging) of bestaande organisaties werden bij wet aangewezen om bepaalde publieke taken uit te voeren (verstatelijking, Van Thiel, 2011).

In het algemeen geldt voor ZBOs dat zij verschillende institutionele domeinen en daarbij passende besturingsarrangementen met elkaar verbinden. In figuur 2 hebben we ZBOs daarom in het midden van de matrix geplaatst; op het grensvlak tussen de overheid, de markt, de professie en het middenveld. Waar een ZBO zich precies bevindt hangt af van zijn taak. De NZa kan als marktmeester vooral tussen de overheid en de markt worden gepositioneerd. Het CVZ en Zorginstituut Nederland bevinden zich meer op het grensvlak tussen de overheid, het middenveld en de professie. ZBOs borgen publieke belangen op afstand van de ministeries en op afstand van het veld, maar vormen tegelijkertijd een brug tussen verschillende institutionele domeinen en besturingsarrangementen. Tussen verschillende ZBOs in één sector is sprake van een arbeidsverdeling, al is die arbeidsver- deling soms enigszins arbitrair en zal er ook tussen verschillende ZBOs moeten worden samengewerkt.

Van ZBOs wordt verwacht dat zij op een meer doelmatige manier publieke taken kunnen uitvoeren, zoals het implementeren van beleid, verlenen van publieke diensten en het houden van toezicht. Die doelmatigheidsverwachting is gestoeld op het feit dat ZBOs niet onder de strikte regels ten aanzien van personeels – en financieel beleid vallen, zoals ministeries dat wel doen. Ten tweede wordt met de inzet van ZBOs een verbetering van de kwaliteit van de uitvoering verwacht. De specifieke kennis die voor hun taken vereist is, is niet altijd aanwezig binnen de overheid, of hun taken worden niet gezien als kerntaken van de overheid. Door de splitsing tussen beleidmakers (op het ministerie) en –uitvoerders (in het ZBO) kunnen zij zich elk richten op hun eigen kerntaak en competentie. Die specialisatie komt ten goede aan de kwaliteit. Ten derde wordt verondersteld dat ZBOs de beleidsuitvoering dichter bij de burger en maatschappelijk betrokken organisa- ties brengen (artsen, zorgaanbieders, verzekeraars), waardoor ze beter kunnen voldoen aan de wensen en kenmerken van verschillende doelgroepen. Door maatwerk te leveren neemt enerzijds de kwaliteit toe en wordt anderzijds onnodige verspilling voorkomen. Ten vierde hebben ZBOs de mogelijkheid om maatschappelijke partijen meer te betrekken bij de taakuitvoering, bijvoorbeeld door deelname in het bestuur of raad van toezicht. Dit wordt ook wel het participatiemotief genoemd. Ook hiervan wordt verwacht dat het tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod zou leiden, en tot meer draagvlak voor het ZBO in de betreffend beleidssector. Door de behartiging van bepaalde taken en daarmee verbonden publieke belangen op een zekere afstand van het departement te zetten, ont- staan er nieuwe mogelijkheden voor institutionele borging door in gezamenlijkheid met

maatschappelijke actoren een stelsel van normen en waarden te ontwikkelen. Dat is in de bureaucratische en bureaupolitieke setting van het ministerie vaak niet mogelijk. Tenslotte, de politieke agenda en de daarbij behorende beleidsagenda van een ministerie kennen zo hun beperkingen. Allereerst omdat er per episode vaak maar plaats is voor een beperkt aantal kwesties (Kingdon, 1984). Aandacht voor het één gaat altijd ten koste van het ander. Denk aan onze schets van opeenvolgende beleidsprioriteiten in de gezond- heidszorg. Wanneer geen van die beleidsprioriteiten en daarachter schuilende publieke belangen voor langere tijd kunnen worden veronachtzaamd, functioneren ZBOs als pu- blieke belangenbehartiger. ZBOs kunnen zich ook gemakkelijker dan ministeries commit- teren aan één specifiek publieke belang. Zo vormen ze als het ware een buffer tegen de waan van alledag en bewijzen ze de minister en het departement goede diensten omdat die daarmee de handen vrij hebben voor politieke onderhandelingen binnen de coalitie, met het parlement, en voor intra- en interdepartementale onderhandelingen.

Voor het CVZ waren in eerste instantie met name deskundigheidsmotieven van belang. Het CVZ erfde in velerlei opzichten de deskundigheid en het gezag van de Ziekenfonds- raad. Het feit dat het bureau en de staf van de Ziekenfondsraad meeging naar het nieuwe College en dat bovendien de laatste voorzitter en secretaris van de Ziekenfondsraad dezelfde functies in het CVZ gingen bekleden hielp daaraan mee. Het zorgde er ook wel voor dat het CVZ in de eerste jaren van zijn bestaan nog veel weg had van de oude Ziekenfondsraad. Het hierboven genoemde participatiemotief ligt in het geval van het CVZ ingewikkelder. Immers, een belangrijke reden om de Ziekenfondsraad op te heffen was nu juist dat de formele participatie van gevestigde belangengroepen niet langer meer gewenst was. Maar we zullen in de volgende paragraaf zien dat dit participatiemotief en de bijdrage die het CVZ levert aan de institutionele borging van het publieke belang van gepast gebruik van zorg steeds belangrijker gaan worden.