Anders dan bijvoorbeeld Haxthausen, die een naïef vertrouwen uitspreekt in de behoudende en stabiliserende invloed van de emancipatie dankzij de koppeling van de bevrijde boeren aan hun deel van het land en aan de eigen autonome communes, zijn Wallace en Leroy-Beaulieu nog niet zo zeker van deze werkzaam-heid van de emancipatie als panacee tegen revolutie. In de bespreking van de mir,
de boerengemeenschap, zal de verschillende beoordeling van het revolutiegevaar
133 Ibidem 452.
134 Ibidem 455.
61
door deze drie auteurs nog aan de orde komen. Vooralsnog is in de ogen van de Europese waarnemers de vooruitgang van Rusland als gevolg van de door de regering van bovenaf geïnitieerde hervorming onmiskenbaar. Maar of de Russi-sche staat zelf met die vooruitgang gelijke tred kan houden, staat nog te bezien, en wordt volgens hen voor een belangrijk deel bepaald door het vermogen om de emancipatie een vervolg te geven in de modernisering van het staatsbestel. De toetsing van dit vermogen spitst zich toe op de invoering van het lokaal zelf-bestuur en de onafhankelijke rechtspraak door de twee hervormingen van 1864, en op de ontwikkeling van de kwaliteit van het ambtelijk apparaat in het alge-meen.
Met de emancipatie van de lijfeigenen kwam een einde aan de rol van de adel als plaatselijk agent van de centrale overheid ten behoeve van het directe bestuur over de boeren. Hoe moesten de bestuurstaken, zoals het handhaven van orde en recht, de inning van belastingen, het onderhoud van openbare wegen, voorzienin-gen en diensten, vervuld worden in de nieuwe situatie? De regering en haar advi-seurs bogen zich in de jaren 1856-1858 over deze vraag en overwogen hierbij drie alternatieven, te weten het ‘ministeriële’, het ‘persoonlijke’ en het ‘vertegenwoor-digende’ principe van de macht. Respectievelijk hield dit in ofwel de versterking van de centrale ministeriële hiërarchie via de tussenschakel van de plaatselijk ver-antwoordelijke provinciale gouverneurs, of de decentralisatie van bestuur via de introductie van plaatselijk gevolmachtigde militaire bestuurders rechtstreeks onder de tsaar, of de invoering van beperkt zelfbestuur waarbij de plaatselijke be-volking actief betrokken werd. De eerste twee alternatieven pasten binnen de autocratische bestuurlijke tradities van het keizerrijk136 en genoten aanvankelijk ook de voorkeur van Alexander II. Toch deed hij in 1859 met zijn opdracht aan een commissie van het ministerie van Binnenlandse Zaken onder voorzitterschap
136 Als voorbeelden van deze beproefde decentrale of centrale bestuurspraktijken kunnen dienen: Peter de Grote hanteerde fiscalen en Nicolaas I zijn privé kanselarij als ad hoc ingestelde
gevolmach-tigde functionarissen ter plaatse. Catharina de Grote stelde gouverneurs aan als permanente
vertegen-woordigers van het centrale bestuur en Alexander I breidde de omvang en de lokale bevoegdheden van de centrale ministeries uit. D. Saunders, Russia in the age of reaction and reform, 1801-1881
62
van Nicolaas Miljoetin ter voorbereiding van een wet op de reorganisatie van de provinciale bestuursinstellingen de principiële keuze voor het derde alternatief van representatief bestuur dat, afgezien van enkele nauw omgrensde standen-voorrechten uit het verleden, een volstrekt novum was in de geschiedenis van het rijk. Deze opmerkelijke beslissing was synchroon en consistent met de beslissing tot een volledige boerenbevrijding met land. Op beide terreinen, dat van de bur-gerrechten en dat van de bestuursinstellingen, betekenden de beslissingen van de tsaar een bevrijding van zijn onderdanen, en daarmee ook een fundamentele ver-andering van het staatsbestel. En inderdaad, ondanks een aantal jaren van bureau-cratisch gesteggel waarin eerst Miljoetin het veld moest ruimen voor de meer ge-matigde Peter Valoejev (1815-1890) die het plan voor zelfbestuur afwoog tegen de praktische bezwaren van de centrale ministeries en de lokale adel, en waarin ver-volgens de plaatselijke toestanden nog gecompliceerd werden door de effecten van de inmiddels inwerkinggetreden emancipatiewet, kwam op 1 januari 1864 een wet tot stand die voorzag in de invoering van zemstvo’s.
Dit waren lokale vertegenwoordigende bestuurslichamen, die per district (oejezd) rechtstreeks gekozen werden door drie bevolkingscategorieën (de
parti-culiere landbezitters, de stedelijke landbezitters en de afgevaardigden van de boerengemeenschappen) en per provincie (goebernija) getrapt gekozen werden
door de districten voor een periode van drie jaar. De zemstvo kwam bijeen in een
jaarlijkse vergadering, koos een dagelijks bestuur (oeprava) en een voorzitter, nam
besluiten over de heffing van lokale belastingen en over de besteding daarvan ten dienste van lokale voorzieningen zoals wegen, scholing, gezondheidszorg, verzeke-ringen en brandweer. Zemstvo’s werden aanvankelijk slechts in 19 provincies
in-gevoerd, in de jaren 1870 liep dit aantal op tot 34 provincies van de meer dan 50 in totaal, allen in Groot-Rusland, maar niet in de randprovincies zoals Oekraïne, het Oostzeegebied, Litouwen of Polen. Zij werden onder het toezicht en de con-trole gesteld van de eerder ingestelde gouverneurs en door het Ministerie van Binnenlandse Zaken, die onder meer de benoeming van de gekozen voorzitter konden goed- of afkeuren, en zij dienden zich uitsluitend met lokale aangelegen-heden binnen het eigen gebied bezig te houden. Grensoverschrijdende samen-werking tussen zemstvo’s of petities aan de regering waren expliciet verboden.
63
Niettemin ontplooiden de zemstvo’s een opvallende activiteit gedurende het
tijd-perk van de Grote Hervormingen. Zo vormde deze nieuwe instelling, alsmede de naar analogie georganiseerde en in 1870 ingevoerde gekozen stadsraad (doema),
een doorbraak van het representatieve principe binnen de autocratie.
De Europese tijdgenoten onderkennen veelal het belang van deze vernieuwing, hoewel slechts enkelen zoals Wallace en Leroy-Beaulieu de moeite nemen zich werkelijk te verdiepen in dit tamelijk complexe onderwerp. Zij leggen hierbij vaak net andere accenten en verschillen onderling van opvatting over de redenen voor en de uitwerkingen van lokaal zelfbestuur. Volgens Wallace is de zemstvo een
vreemd lichaam in de Russische context. Het lokaal bestuur is er, in tegenstelling tot bijvoorbeeld in Engeland, niet geworteld in een eeuwenlange ontwikkeling en in de tradities van de plaatselijke bevolking, maar het wordt als een moderne en vreemde institutie door de autocratische macht ingevoerd met het primaire doel de lasten van de regering te verlichten en de gebreken van het uitvoerende lokale bestuur te corrigeren.137 Maar hoe is het dan mogelijk dat de autocratie met haar ‘superstitious dread’ voor parlementarisme vrijwillig en uit eigen beweging iets introduceert dat onmiskenbaar een parlementaire vorm draagt met een zelfs in hoge mate democratisch gehalte, zo vraagt hij zich af. ‘With the view of explaining this curious anomaly (mijn cursivering) I must endeavour to initiate the reader
into the mysteries of Russian bureaucratic lawmaking.’138 Kenmerkend voor het Russische proces van wetgeving en ook verantwoordelijk voor het kunstmatige karakter van de bestuurshervormingen is de neiging van de hoge adviseurs, net als van de opgeleide klassen in het algemeen, tot abstracte filosofie; buitensporig veel aandacht besteden zij aan getheoretiseer wat ten koste gaat van terzake doende kennis en praktische overwegingen. Wallace citeert ter illustratie uit memoranda die hem ter inzage gegeven zijn door de voorzitter van de zemstvo van de provincie
Novgorod met daarin voorstellen tot verbetering van de bestuurlijke instellingen in het algemeen belang. Eén zo’n stuk over armenzorg vangt aan met een histori-sche studie vanaf de vroege Middeleeuwen, gaat dan verder met een vergelijking
137 Wallace, Russia 1 (1877) 333.
64
tussen de Talmoed, de Koran en het Romeins recht, om tenslotte een resumé van de recente literatuur uit Duitsland, Frankrijk en Engeland te geven teneinde ‘het licht der wetenschap over de kwestie te laten schijnen’. De aldus verkregen moder-ne inzichten en algememoder-ne principes diemoder-nen vervolgens op de feitelijke toestand in Rusland en de lokale bijzonderheden toegepast te worden. Maar hier schieten de ‘philosophical legislators’ tekort stelt Wallace. ‘Very often I have turned to this section of official papers in order to obtain information regarding the actual state of the country, and in every case I have been grievously disappointed.’139 En zo heeft het volgens hem dus kunnen gebeuren dat bij de hervorming van het lokaal bestuur het prinicipe van verkozen vertegenwoordiging de voorrang krijgt boven de praktische uitvoerbaarheid ervan, omdat binnen een groot deel van de op-geleide klasse van de jaren vóór 1864 als vanzelfsprekend axioma geldt dat de voor-treffelijkheid van een instelling wel evenredig moet zijn aan het liberale karakter ervan. Hiermee heeft Rusland zichzelf een model voorgehouden dat afkomstig is van veel rijker en dichtbevolkter landen in de veronderstelling dat alleen institu-tionele hervorming een oplossing kan zijn voor alle problemen van het lokaal be-stuur. Na zulke hoge verwachtingen kan het Wallace niet meer verbazen dat de resultaten van de hervorming tegenvallen in de ogen van veel Russen, hoewel hij-zelf die teleurstelling volstrekt niet met hen deelt.140
Een variatie op deze meer gehoorde opvatting dat de zemstvo een vreemd en
uitheems bestuursorgaan vormt binnen het Russische organisme is bijvoorbeeld te lezen bij Kleinschmidt, de Duitse oerconservatieve bewonderaar van Rusland ten tijde van Nicolaas II (regeerde 1894-1917) en kroniekschrijver van drie eeuwen tsarendynastie. Zoals Eckardt model kan staan voor de liberale frustratie over het tekortschieten van de hervormingen door de tsaar, staat Kleinschmidt model voor de reactionaire verheerlijking van het traditionele en glorieuze leiderschap van de tsaar.TyperendvoorKleinschmidtsdenkenoverRusland zijn in de eerste plaats de sentimentele bewoordingen. De Russische geschiedenis wordt hiermee een groots en tegelijkertijd tragisch verhaal waarin de tsaren als visionaire leiders worden
139 Ibidem 336.
65
gestaan door de meest verdienstelijke leden van de adel, tegengewerkt door on-waardige frondeurs en misdadige vijanden uit de intelligentsia met hun Franse waandenkbeelden, maar trouw gevolgd door de anonieme en passieve massa van het onbegrijpende volk. Sinds Peter de Grote hebben de tsaren hun levenswerk gemaakt van de opvoeding van Rusland vanuit een toestand van Chinese afzonde-ring tot Europese beschaving. De ‘edelmoedige’ tsaar Nicolaas II (regeerde 1894-1917) en zijn ‘lieftallige’ bruid Alexandra vormen het voorlopig hoogtepunt van deze ontwikkeling volgens Kleinschmidt. En hoewel Nicolaas bij zijn kroning kort en goed heeft laten weten niets te zien in zelfbestuur en constitutionele plannen, toont hij in 1898 bij de feestelijke onthulling van een standbeeld van de Tsaar-bevrijder in Moskou ‘hoe warm zijn gevoelens voor het volk wel zijn’, door in zijn toespraak nadrukkelijk de zegen van de bevrijding van de lijfeigenen voorop te zet-ten.BijdiezelfdegelegenheidheeftNicolaas zich bovendien verzekerd van een ‘ere-plaats’indewereldgeschiedenisdoordeuitvaardigingvanhetManifestvan Eeuwi-geVredebijmondevande minister van Buitenlandse Zaken Michail N. Moeravjov (bewind 1897-1900) waarin alle landen opgeroepen worden tot ontwapening en een verklaring van ‘de oorlog tegen de oorlog’. Zelfs al mocht de uitvoering van dit manifestnietslagen,enzelfsalzoudeinhoudervanincontraststaanmetdestarre geestvanorthodoxieenpanslavismezoalsdieookaanhethofvertegenwoordigd is, hetblijfteendiplomatiekezet‘voneminenterWirkung’,aldusKleinschmidt.141
Deze Arthur K.A.P.W. Kleinschmidt stamde uit een oud Hessisch adels-geslacht van officieren en geleerden. Hij werd in 1848 in Wiesbaden geboren, be-zocht het gymnasium te Frankfurt, daarna de universiteit van Heidelberg, waar hij geschiedenis, politiek en rechten studeerde alvorens in 1872 te promoveren. Hij vestigde zich in Heidelberg aanvankelijk als privaatdocent in de nieuwere geschie-denis en werd vervolgens in 1887 buitengewoon hoogleraar. Enkele jaren later verliet hij zijn academische loopbaan om in 1900 als Hofrat en Hofbibliothekar
van Dessau aan te treden waar hij tot 1909 bleef werken. Aldaar wonende in het Prinz Wilhelm-Palais is hij in 1919 gestorven. Hij heeft enige bekendheid ver-worven als een streng conservatieve schrijver over uiteenlopende onderwerpen uit
66
de familiegeschiedenissen van vorstelijke en aristocratische geslachten, bijvoor-beeld over de zestiende-eeuwse Jacob III van Baden-Durlach, over de familie van Napoleon I, over de grote koopliedenfamilies uit Augsburg en Neurenberg, of het werk: Russlands Geschichte und Politik, dargestellt in der Geschichte des hohen rus-sischen Adels (1877). Ook schreef hij bijdragen voor enkele populaire historische
encyclopedieën en verzamelwerken zoals Hemolts Weltgeschichte. Een specialist
over Rusland kon hij niet genoemd worden maar wel toonde hij met publicaties in 1877, 1891, 1898 en 1903 een bestendige interesse voor Russische thema’s. Blij-kens het belangrijkste werk uit dit rijtje, het hier behandelde overzicht van drie eeuwen Russische geschiedenis waarin ook de Grote Hervormingen aan bod komen, was hij behoorlijk goed geïnformeerd via Russische bronnen, officiële naslag-werken, tijdschriften zoals met name Russkaja starina, en allerlei memoires. Ook
raadpleegde hij sporadisch het werk van enkele Europese auteurs zoals het stan-daardwerk Histoire de la Russie (uit 1878) van de Franse historicus Alfred
Ram-baud (1842-1905).
Maar wat hij daarmee van Rusland maakt is toch een geheel eigen en mythi-sche creatie die een sterke monarchistimythi-sche en aristocratimythi-sche voorliefde verraadt voor wat hij noemt de ‘culturele ontwikkeling en gestage vooruitgang’ in Rusland, dat wil zeggen die van de hofkringen, en voorbijgaat aan maatschappelijke en poli-tieke realiteiten buiten het blikveld van het hof. Onder het mom van een populair historisch overzicht van Ruslands karakter, cultuur, wetenschap en literatuur pre-senteert hij eigenlijk een in episoden onderverdeeld persoonlijk drama van een roemrijke dynastie tegenover duistere krachten.142 De oorlogen, de problemen, veranderingen, de bevolkingsgroepen van Rusland, zij zijn slechts decor en figu-ranten in dit spel. De rol van Alexander II in dit drama is een tragische. Boven alles wil hij, deze ‘vredesvorst’, voor zijn volk en rijk de vrede herstellen zonder de eer en het aanzien van Rusland te schaden. Daartoe zet hij zich in de misbruiken die in de Krimoorlog aan de dag getreden zijn, recht te zetten ‘und das total ver-faulte Militärwesen zu reformiren’.143 Door zijn kibbelende raadsheren, en in het
142 Ibidem, vergelijk ‘Vorwort’ v-vi (citaat) met wat volgt.
143 Ibidem 403 en 392, de groeiende militaire kracht van Rusland en de vredelievende bedoelingen hierachter vormen een terugkerend thema in dit werk.
67
bijzonder door minister Valoejev, laat hij zich verleiden tot steeds verdergaande hervormingen. ‘Die Verhältnisse waren so zerfahren, dass die zahlreichen Refor-men Alexanders nicht hinreichten, um ein gebildetes Volk zu erziehen, das Frei-heit von Anarchie unterscheiden und erstere zu ertragen würdig gewesen wäre.’144
Het jammerlijk gevolg van deze hervormingen is de tweedracht aan het hof, waar de tegenstanders zich verzamelen in de omgeving van de vrome keizerin en haar bigotte kamerjuffrouw gravin Antonia Dmitrijevna Bloedova (1812-1891) ten-einde de voorstanders zwart te maken en in het defensief te dringen. Nog jammer-lijker gevolg is de onrust onder de bevolking die zowel door het nihilistische ge-weld als door de willekeur en corruptie van de ambtenaren aangewakkerd wordt. ‘Das Vertrauen zwishen Fürst und Volk, d.h. der Pfeiler des Thrones, war morsch geworden und der Hass gegen das Bestehende machte selbst gegen einen so güti-gen Herrscher wie Alexander II. blind.’145 De veel gehoorde verwijten aan het adres van Alexander dat hij als een tovenaarsleerling de geesten wel opstookte maar niet bevredigde, en dat hij zich te makkelijk heeft laten beïnvloeden en ont-moedigen kan Kleinschmidt echter niet billijken. De afschaffing van de ‘slavernij’ en de vele weldaden die daarna volgden, stellen in zijn ogen Alexander als broeder aan de zijde van Abraham Lincoln, beiden vermoord door landgenoten. In deze beschrijving van het lot van Alexander overheerst het weemoedig sentiment: ‘Ge-wiss hat er manchmal geirrt, hat sich eigensinnig geweigert, eine wirkliche strenge Controle der Verwaltung eintreten zu lassen, hat sich zuweilen schwach und energielos gezeigt, meist aber trug er keine Schuld an den Dingen; er war vielleicht der mildeste Herrscher, den Russland je gehabt hat, war voll der edelsten Absich-ten und seine Devise war “Licht, Recht und Freiheit!”, aber seine Concessionen er-schienen den Unersättlichen ungenügend, den Alterthümlern revolutionär, die Un-zufriedenheit hörte nicht auf, sein hoher Wille fand oft ein niederes Geschlecht.’146
De hervorming van het staatbestel wordt in deze opvatting meer afgeschilderd als het werk van bepaalde individuele raadsheren met hun modegrillen dan als een noodzakelijke aanpassing van de autocratie aan maatschappelijke veranderingen.
144 Ibidem 406.
145 Ibidem 412.
68
Zo is in de nieuwe instellingen van zelfbestuur van de wet uit 1864 de doorwer-king van de westerse, Franse ‘Gesellschaftstheorie’ (hervorming van onderaf) her-kenbaar aan het autonome en van de staat losgemaakte karakter en het ontbreken van elke voorziening voor de handhaving van politie- en overheidsgezag, beweert Kleinschmidt. Maar geleidelijk aan dringt ten aanzien van het zelfbestuur − even-eens vanuit Europa − de tegenovergestelde Duitse ‘Regierungstheorie’ (hervor-ming van bovenaf) door bij de Russische regering, zodat zij de gebreken van de wetgving van 1864 duidelijk onderkent, en onder Alexander III in 1890 de daar-om noodzakelijke maatregelen neemt daar-om de zemstvo’s weer als een administratief
verlengstuk direct onder het staatsbestuur te plaatsen.147 De onmiskenbare wel-daden van Alexander II worden volgens Kleinschimdt herhaaldelijk ontsierd door de invloed van intellectuelen met buitenlandse filosofieën die te weinig rekening houden met de onmisbaarheid van een sterk staatsgezag voor de handhaving van de orde. Ondergeschikten maken de fouten en het goede komt van boven, aldus het patroon in de bepreking van de Grote Hervormingen. Van dergelijke autori-taire tendensen als die in het werk van Kleinschmidt moet Wallace niets hebben, maar beiden uiten intrinsiek wel dezelfde kritiek op de instelling van de zemstvo
als zijnde een door de wetgeving geforceerde introductie van een geïmporteerde en gekunstelde institutie.
Een geheel andere argumentatie met meer nadruk op de onontkoombaarheid en de logica van lokaal zelfbestuur tijdens het proces van de emancipatie en de stimulering van de maatschappelijke ontwikkeling wordt gepresenteerd door Leroy-Beaulieu. Zonder inmenging van de lokale bevolking is een bestuurlijke hervorming in het autocratische Rusland met zijn onbeperkte en onderdrukkende bureaucratie op lokaal niveau domweg onmogelijk, stelt hij. De zemstvo is dan ook
geen einddoel maar eerder een vertrekpunt van het representatieve principe in het staatsbestuur. Dit principe is geen uit de lucht gegrepen kreet maar het meest voor de hand liggende en eenvoudige instrument van de regering als remedie voor
69
‘l’omnipotence du tchinovnisme’.148 De zemstvo, nu nog beperkt tot lokale
belan-gen, biedt een model voor de behartiging van algemene belangen in het rijk. De invoering van burgerlijke vrijheden en bestuurlijke decentralisatie vullen elkaar aan en stellen de regering in staat plaatselijke zaken uit handen te nemen van een aantoonbaar slecht functionerend apparaat en deze toe te vertrouwen aan de be-langhebbende onderdanen. Door de indeling van het electoraat voor de zemstvo’s
van de districten in drie categorieën die een weerspiegeling vormen van historisch gegroeide verschillen tussen boeren, adel en steden, en door vervolgens de af-gevaardigden van deze categorieën zonder standsonderscheid bijeen te laten ver-gaderen, zorgt de wetgever dat de nieuwe institutie bij de bestaande praktijk aan-sluit, en met succes volgens Leroy-Beaulieu. Want anders dan men zou verwach-ten, zijn de zemstvo’s niet het toneel van klassenstrijd maar houden landbezitters