Landelijk wordt zo de nadruk van de werkzaamheden van boa’s (voorjaar 2020) op de handhaving van de corona-maatregelen gelegd, zo stelt ook de Minister van Justitie en Veiligheid in diverse brieven. Het is daarbij volgens de minister essentieel dat boa’s en politie operationeel goed samenwerken, voorzien in operationele samenwerkingsafspraken, inclusief back-up in geval van escalatie, en dat men over voldoende middelen beschikt ten dienste van de veiligheid bij de taakuitvoering. De minister zegt, in onder andere het algemeen overleg april 2020, dat de middelen waarover de betreffende boa’s bij de taakuitvoering beschikken, zien op geweldsmiddelen en middelen die gelegen zijn in de sfeer van uitrusting. Daaronder kunnen ook beschermingsmiddelen vallen, zoals bijvoorbeeld mondkapjes. Dit is een verantwoordelijkheid van de boa-werkgevers.84
Het OM stelde een landelijke instructie op ten behoeve van de handhaving – op basis van de model noodverordening – waarmee een praktische vertaling wordt gemaakt van de wet naar de uitvoering. In deze instructie – bedoeld voor zowel boa’s als politie – staat bijvoorbeeld hoe dient te worden
opgetreden en hoe vervolgens kan worden opgetreden als er geen gehoor wordt gegeven aan de waarschuwing. Zo is (in de eerste beleidslijn voor handhaving van de noodverordening) opgenomen dat bij minderjarigen het uitgangspunt is eerst te aanspreken, dan te waarschuwen en pas dan te
verbaliseren. Voor meerderjarigen is dit uitgangspunt niet in de beleidslijn opgenomen. Wat overigens niet betekent dat er nooit eerst gewaarschuwd wordt. Het is ter beoordeling aan de verbalisant of een waarschuwing in het betreffende geval op zijn plaats is.85 Er is uitgelegd in welke gevallen verbaliserend wordt opgetreden en in welke gevallen dat met een feitgecodeerd86 proces-verbaal mogelijk is – en waar dus boa’s kunnen optreden. Vervolgens wordt die feitgecodeerde werkwijze uitgewerkt. 87
De precieze regels en voorschriften worden echter opgesteld in de 25 veiligheidsregio’s in het land. Deze zijn gebaseerd op het model en wijken soms op onderdelen af als lokale omstandigheden daartoe aanleiding geven. Dit betekent dat, hoewel de instructie ten aanzien van de feitgecodeerde handhaving voor alle regio’s gelijk is, voor de daadwerkelijke inzet per veiligheidsregio verdere (en niet altijd
eensluidende) afspraken moesten worden gemaakt.
6.2 Inzet van boa’s
Enquête werkgevers en boa’s
Volgens opgave van de geënquêteerde werkgevers en boa’s hebben in circa 80% van de gevallen boa's er taken bijgekregen, namelijk de handhaving van de noodverordening, met als belangrijkste basisregel om 1,5 meter afstand te houden. Dit wordt door 79% van de werkgevers en door 82% van de boa’s in de enquêtes genoemd. Dit betekende niet alleen de handhaving op noodverordening, maar ook minder of geen
84 Verslag van een schriftelijk overleg Politie, 29628, Tweede Kamer, Vastgesteld 16 april 2020.
85 Schriftelijke toelichting OM.
86 Het betreft alle zaken die met gebruikmaking van een feitcode geautomatiseerd in de strafrechtketen worden verwerkt. Zie ook toelichting in hoofdstuk 2.
reguliere werkzaamheden. Uit de toelichting van boa’s in de enquête: “De openbare ruimte maakte plaats voor het handhaven van de openbare orde, de noodverordening.” “Ik was handhaver, nu ben ik gewoon een stormtrooper die jaagt op mensen en een onzichtbare vijand” Voor de ov-boa’s kwam er op een gegeven moment ook de handhaving op de mondkapjesplicht bij. Dit was niet vanaf het begin, eerder werden ov-boa’s juist niet ingezet op controle (ook niet op controle van vervoersbewijzen).
Niet alleen de inzet per domein en per werkgever was anders, ook de context waarin boa’s opereerden. Doorgaans was het rustiger op straat, kwamen meer jongeren en grotere groepen burgers bijeen in parken en natuurgebieden, en waren er minder reizigers in het openbaar vervoer maar was dit een ander publiek. “Veel vaker jongeren die bij elkaar komen in de gebieden, op plekken waar ze niet mogen komen, kampvuren maken, vernielingen plegen en rotzooi achterlaten” (groene boa).
Interviews
In relatief korte tijd moesten de boa’s worden voorbereid op hun nieuwe corona-taken. Dit is een uitdaging geweest blijkt uit een interview met het OM, omdat een landelijk aanspreekpunt ontbreekt. Daarbij waren er in voorkomende gevallen ook lokale verschillen in de instructies (omdat voorzitters van de veiligheidsregio’s verschillende invullingen gaven aan de noodverordeningen), en volgden verschillende instructies elkaar snel in de tijd op. Via verschillende wegen is dit – naar zeggen van het OM – toch redelijk gelukt, maar de kwaliteit van de processenverbaal blijkt matig, constateert het OM. Ruim de helft van de zaken moest retour verbalisant voor aanvulling/verbetering. Ook ziet het OM grote landelijke verschillen qua aantallen
processenverbaal wat wijst op verschillende (mate van) inzet.
Vanaf het begin speelt er ook een discussie over wiens taak het nu is om de noodverordening te handhaven: de politie of de boa. In de casussen zien we dit met name terug bij Staatsbosbeheer en
Natuurmonumenten, en NS.
In de casussen zien we voorbeelden van hoe de handhaving op de noodverordening prioriteit krijgt boven de reguliere boa-taken, waarvoor eigenlijk geen tijd meer is. Bij de gemeente Súdwest Fryslân en een natuurbeheerorganisatie worden extra fte of meer uren ingezet om ook in het weekeind en tijdens avond/nacht te kunnen handhaven.
Aanvankelijk was de inzet van boa’s in alle casussen gericht op terughoudend en waarschuwend opgetreden, maar hierin is gaandeweg verandering gekomen. In Rotterdam bleek het aanvankelijk niet duidelijk dat de overtreders die een proces-verbaal ontvingen ook direct een strafblad konden krijgen88. Nadat dit duidelijk werd, is men ook terughoudender gaan opgetreden. Er waren flinke uitdagingen voor de
regel, en later ook om mensen te wijzen op hun mondkapjesverplichting. Met name toen het, na een periode met een strengere lockdown, mooi weer werd en mensen er op uit trokken.
6.3 Samenwerking met politie
Enquêtes
De helft van de geënquêteerde werkgevers merkt op dat de samenwerking met de politie is verbeterd tijdens de coronacrisis. Ook communicatie tussen collega’s onderling en met boa’s uit andere gemeenten is genoemd. De informatiedeling is verbeterd.
Interviews
De interviews in de casussen laten zien dat op strategisch, tactisch en uitvoerend niveau een betere samenwerking is gegroeid tussen boa’s en de politie, maar ook met andere partners zoals burgemeesters en provincies. Er zijn diverse crisis overleggen geweest waarbij verschillende werkgevers ook onderling bijeenkwamen. Alle ov-bedrijven bijvoorbeeld kwamen elke twee weken bijeen voor crisisberaad. In samenwerking met de (direct) toezichthouders zijn in de veiligheidsregio’s de noodverordeningen uitgewerkt tot praktische werkinstructies voor boa’s.
Natuurlijk waren er ook zaken in de samenwerking die minder goed verliepen. Zo bleek het voor de (landelijke) vervoerder uit het casusonderzoek een uitdaging om met alle 25 veiligheidsregio’s, die er verschillende regels op na hielden, afspraken te maken over de inzet op handhaving door hun boa’s. De gezamenlijke corona-focus van de boa’s en politie leidt ook tot verbeteringen in de samenwerking in de uitvoering. Veel genoemde voorbeelden van boa’s in de interviews zijn:
De externe samenwerking (met politie en andere ketenpartners) heeft een boost gekregen; Er waren diverse acties waar boa’s en politie samenwerkten, met name bij (verwachte) drukte; Door de coronacrisis werken verschillende ketenpartners nauwer samen en wordt informatie makkelijker met elkaar gedeeld. “We hangen met onze porto's nu gewoon aan de noodhulp.”; “We kunnen nu veel beter de politie ondersteunen en meldingen overnemen. De OC [operationele coördinator] weet ons beter te bereiken daardoor en de samenwerking wordt beter.”;
Ook verbetering van de interne samenwerking (boa’s onderling en leidinggevenden) is genoemd. Er wordt meer saamhorigheid tussen boa’s ervaren (betere sfeer). Een goede communicatie en waardering van werkgever;
Er is meer aandacht voor boa’s in media en van de centrale overheid, “door corona weet heel Nederland wat een boa is”.
6.4 Arbeidsomstandigheden
Slachtofferschap agressie en geweld
De veranderde taken (en context) impliceren ook andere werkomstandigheden voor de boa’s. Enquêtes
In de enquête is boa’s gevraagd in hoeverre zij tijdens de coronacrisis vaker of minder vaak slachtoffer zijn geworden van agressie en geweld. De uitkomsten zijn weergegeven in figuren 6.1 tot en met 6.3.
We zien dat boa’s vaker dan voorheen slachtoffer zijn geworden van agressie en geweld. De toename zit hem met name bij verbale agressie, waarbij openbare ruimte boa’s en ov-boa’s weer ongeveer vergelijkbaar zijn. Daarnaast is er een groep boa’s die aangeeft minder vaak slachtoffer te worden van agressie en geweld. Dit is te verklaren, omdat er minder burgers op straat zijn/waren, en mogelijk ook omdat er in het begin van de periode is gewerkt met aparte diensten en minder inzet van boa’s. De toename van niet alleen het verbale geweld, maar ook de bedreigingen en fysiek geweld is substantieel en de toename is – althans bij domein 1 en 4 – groter dan de afname. Uit een verdere analyse blijkt dat diegenen die aangeven vaker slachtoffers te zijn van geweld in corona-tijdperk ook in pre-coronatijd relatief vaak slachtoffer waren. Dit geldt voor alle geweldsvormen.
Uit de registraties van de politie blijkt ten opzichte van het pre-coronatijdperk sprake te zijn van enige toename van het aantal tegen boa’s gepleegde feiten. Het gaat vooral om relatief hoge aantallen meldingen en aangiften van belediging.89
Figuur 6.1, 6.2 en 6.3. Slachtofferschap van boa’s van agressie en geweld tijdens coronacrisis (periode 15 maart 2020 tot 15 augustus 2020) 90
Bron: DSP-groep enquête onder boa’s