6. Bekostigingsrecht als species van bestuursrecht 1 Hoe wordt dom geld slim
6.4 Kritische succesfactoren
Openheid, degelijkheid en rationaliteit van financierings-, bestuurs- en communicatie- systemen zijn randvoorwaarden om te borgen dat de geldstromen, wat richting en omvang betreft, aansluiten op de uitkomsten van de debatten over hoger onderwijs en
189 Geldstromen en Beleidsruimte, p. 305. 190 Stb. 2010, 119; Kamerstukken 31 821). 191 SER, 20 juni 2008, kenmerk 08.04720/ARK/js.
192 SER-advies Duurzame globalisering: een wereld te winnen, 20 juni 2008.
193 Bij regelgeving zijn alternatieven en nulopties zelden goed overwogen. Rob van Gestel en Marie-Claire Menting. Prikkel tot deregulering of alibi voor vrijblijvendheid. AA 6, juni 2011, p 452-462.
inleiding in het bekostigingsrecht; over verdeelmodellen, bezuinigingen en beleidsprikkels in het ho
wetenschap. Voor de besturingsmodellen van overheid en instelling geldt hetzelfde. Een ander sturingsparadigma, zoals Dynamosturing,194kan:
– het kader bieden dat voor evenwichtige sturing nodig is; – de maatschappelijke behoefte articuleren;
– de (markt)verhoudingen tussen instellingen bewaken; – de autonomie van de instellingen waarborgen; – maar concurrentie temperen;
– en samenwerking versterken;
Sturing die is gebaseerd op een solide paradigma is noodzakelijk maar niet voldoende. Autonoom geïnitieerde en gefinancierde strategische samenwerking zijn essentieel om onafhankelijk te zijn van politiek opgedrongen onderzoeksspeerpunten van ministeries, die zijn aangewezen op advies van enkele stakeholders. Uit in de voetnoot aangehaalde artikelen195blijkt hoe men langs elkaar heen denkt. Het gaat niet alleen om fundamen-
teel onderzoek op breed front versus speerpunten, maar ook alfa/gamma versus bèta/ techniek en andere diepe tegenstellingen. Onderbelicht is dat niet alleen 350 miljoen wordt overgeheveld voor speerpunten in het kader van regeringsbeleid dat is gericht op aangewezen economische topsectoren en de maatschappelijke grand challenges, maar ook minimaal eenzelfde bedrag uit de eerste geldstroom wordt gebonden om de tweede geldstroom vanuit NWO en KNAW te matchen. De universiteiten raken daarmee nog eens hetzelfde bedrag aan vrije beslisruimte en onafhankelijke scheppende kracht kwijt, want NWO kent vele programma’s waarvoor het slechts een deel van de kosten betaalt (veelal een deel van de directe personeelskosten van de onderzoekers plus een klein bedrag voor materiële voorzieningen; per programma zijn de regels anders). De overige kosten worden gematched door de instelling: 2 tot 4 maal de directe personeelskosten: meestal eerste geldstroom. Alleen een andere kostenverdeling kan soulaas bieden voor volgens de regering minder kansrijke sectoren: die niet uitverkoren domeinen (ook in bèta-techniek) – krijgen nog minder geld. Het geld blijft dus dom, en fundamenteel
194 Voor het eerst in Evenwicht zonder Sturing, SDU, Den Haag, 2005, p. 395 e.v. Kort geduid biedt dit een efficiënt schema voor goed en snel overleg èn rationele besluitvorming met behoud van de natuurlijke verantwoordelijkheden van de actoren.
195 Zie NRC-Handelsblad van 14 juni 2011 (p. 20) waarin leden van De Jonge Akademie van de KNAW betogen dat een voedingsbodem voor breed fundamenteel onderzoek moet worden gecreëerd en in stand gehouden. Dat begint volgens hen bij creativiteit en durf, en moet zijn gericht op de juiste tijdschaal: tus- sen een onderzoeksdoorbraak en de impact ervan zitten vaak decennia. Omdat onvoorspelbaar is uit welke velden de echte lange termijn innovaties komen, moeten de investeringen divers zijn: niet alleen in (zelfbenoemde) topsectoren van nu, maar ook in de sociale- en geesteswetenschappen. Zo blijft er een dynamische en vruchtbare pool van wetenschappelijk onderzoek: misschien niet meteen economisch ‘nuttig’, maar wel een onuitputtelijke bron voor innovatie en de manier om talent vast te houden. De vol- gende dag riposteert minister Verhagen in dezelfde krant (p. 17) dat het gaat om de economische verster- king van sectoren waarin Nederland traditioneel gezien wetenschappelijk en economisch sterk is: chemie, agrofood, water, creatieve industrie, tuinbouw, hightech, life sciences, energie en logistiek. Het kabinet wil het fundamenteel onderzoek beter laten aansluiten bij de sterkste sectoren van de economie. In dit kader wordt 350 miljoen euro overgeheveld, maar de minister beloofd dat de verdeling geschiedt op basis van dezelfde, hoge, academische criteria. In antwoord op Kamervragen hierover melden de bewindslieden dat het hier niet gaat om een bezuiniging, maar om een verschuiving naar andere sectoren van fundamenteel onderzoek: gericht op economische topsectoren en maatschappelijke grote uitdagingen (Aanhangsel Han- delingen TK 2010-2011, 3289).
inleiding in het bekostigingsrecht; over verdeelmodellen, bezuinigingen en beleidsprikkels in het ho
onderzoek verstatelijkt. Dat is ook slecht nieuws nu NWO-juriste van der Valk in haar proefschrift aantoont dat het met de rechtsbescherming, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid bij de toekenning van NWO-geld niet goed is gesteld.196Daar komt bij
dat slechts 20% van de aanvragen wordt gehonoreerd. Selectiemechanisme voor excel- lentie? Men bedenke dat politiek gekozen speerpunten ook bij de uitverkiezing een rol spelen; niet alleen de vooronderstelde outcome. Die uitval betekent in ieder geval een grote verspilling van tijd, inspanning en geld.
Het kiezen van onderzoeksspeerpunten veronderstelt dat we de toekomst kunnen voor- spellen. Geen slimme gedachte. Beter lijkt een bekostigingmodel dat alle disciplines en vakgebieden sauveert. Behalve in landen zoals Liechtenstein die voldoende hebben aan een opleiding tot bankier, zou de visie op wetenschapsbeleid – dus ook op bekostiging – gebaseerd moeten zijn op een brede duurzame economische en maatschappelijke con- text en niet alleen op bepaalde sectoren zoals chemie of voedsel. Het betekent dat onderzoek internationaal en interdisciplinair moet worden gemaakt. Dat is innovatie waaraan Nederland in een globale omgeving iets heeft. Niet die welke is bedacht door een ‘toevallige’ stakeholder in een adviescommissie of die is geënquêteerd door het World Economic Forum. Op lange termijn is elke keuze een gok die politici niet met over- heidsgeld zouden moeten maken. Voor private bestedingen ligt dit anders, maar als het gaat om publieke geldstromen, is het juridische probleem wie bepaalt – en wie bepaalt wie bepaalt, en hoe zij dat doen – nog niet opgelost.
Veel onderzoek – ook bèta, ook van wereldfaam – heeft geen direct economisch nut. Goed voorbeeld is sterrenkunde. Nederland hoort tot de absolute top, maar de eco - nomische opbrengst ervan is onbewezen. En natuurlijk kan reclame effectiever worden als meer bekend is van de psychologie erachter (dat onderzoek wordt ook gedaan), maar dat kan en mag niet de drijfkracht van psychologisch onderzoek zijn. De meeste eco - nomisch interessante vindingen en toepassingen zijn en blijven toevalstreffers en bijpro- ducten van curiosity driven maar maatschappelijk relevant onderzoek: dat is echt wat anders dan economisch renderend.
Het best verdedigbaar is de stelling dat het economisch rendement van onderzoek in beginsel onbe- wijsbaar is. Garanties vooraf zijn valse beloften. Bekostigingsrecht moet daarom toekomstneutraal zijn en terughoudend vooruitkijken.
Het profileringsbeleid van de Strategische Agenda 2011-2025 ‘Kwaliteit in verscheiden- heid’197sluit het net voor ongebonden onderzoek. Net als in hun opleidingen moeten
universiteiten hierin zwaartepunten aanbrengen, zodat elke universiteit op enkele gebie- den tot de wereldtop behoort. Tegelijk moeten ze hun theoretische kennis beter ver - kopen, aansluiting zoeken bij topsectoren en grote maatschappelijke uitdagingen zoals
196 Van der Valk, L.J.M. (diss. 2008). Bezwaar en beroep in de praktijk van NWO; een empirische verkenning naar beoordelingsprocessen binnen NWO. Boom Juridische Uitgevers.
197 Kwaliteit in verscheidenheid, Strategische Agenda voor het hoger onderwijs, onderzoek en wetenschap, OCW, 1 juli 2011.
inleiding in het bekostigingsrecht; over verdeelmodellen, bezuinigingen en beleidsprikkels in het ho
veiligheid en vergrijzing. Publiek-private samenwerking, zoals Centers of Expertise waar onderwijs en bedrijfsleven samenwerken bij praktijkgericht onderzoek in het hbo – worden uitgebreid. In wetenschap en onderzoek wordt 90 miljoen euro herverdeeld ten gunste van “grote” onderzoeksinfrastructuur (36 miljoen), alfa/gamma-onderzoek (17 miljoen), geesteswetenschappen (5 miljoen), toponderzoeksscholen (20 miljoen) en versterking van de impact van wetenschappelijk onderzoek (10 miljoen). Tevens moeten kennisinstellingen privaat kapitaal vergaren. Al die ambities lijken weinig haalbaar. Op zichzelf is dat niet erg, maar wel zorgelijk is dat op deze wijze OCW en ho-instellingen aan de leiband van de beleidmakers op het ministerie van EL&I (en OCW zelf) lopen. Zorgelijk is dat de universiteiten zowel topfundamenteel onderzoek moeten scoren, als direct bijdragen aan de economie: zoals een marathonloper die Olympisch goud moet halen op de 100m sprint.
Dat de Lissabondoelstellingen niet zijn gehaald, ligt niet aan de ambitieuze doelen, maar aan het ontbreken van een uitvoerbaar plan. Hetzelfde geldt voor Europa 2020 en ‘Kwa- liteit in verscheidenheid’. Sleutelbegrip voor een goed plan is, meen ik,198het gebrek
aan “vermogen” in meer betekenissen van het woord:
– Kapitaal: in de vorm van financiële fondsen en infrastructuur;
– Topkennis: internationaal gerespecteerde wetenschappers en afgestudeerden; – Energie: klinkend onderwijs en onderzoek in de breedte en de diepte;
– Slagkracht: degelijkheid van en evenwicht in overheids-, institutioneel en acade- misch bestuur en beleid.
Deze betekenissen van het begrip ‘vermogen’ duiden op evenzoveel kritische succesfactoren voor een gezond onderwijs- en onderzoekbestel. Die factoren zijn onvoldoende aanwezig en evenmin aan- staande.
7. Vooruitblik