Interne verdeelmodellen

Instellingen gebruiken zelf ook verdeelmodellen om de inkomsten te verdelen over faculteiten, opleidingen, onderzoek en diensten. Daarin spelen meestal dezelfde parame- ters een rol als in het ministeriële model, maar dan met couleur locale. Er zijn instellingen die het ministeriële model bijna op de cent volgen, waardoor afwegingsvraagstukken tussen college van bestuur en decentrale eenheden (schijnbaar) worden vermeden. Andere gebruiken de bestedingsvrijheid om eigen accent te leggen of bestedingsvrijheid door te vertalen naar het middenniveau. Het is dan de kunst om de interne prijs onge- veer gelijk te houden aan de externe prijs en rekening te houden met marginale kosten op centraal niveau. Ook zetten colleges geld opzij voor specifieke doelstellingen: als seed-

money, voor bijzondere prestaties, bijzondere projecten, etc. Dit komt terecht bij de ont-

vanger en vormt zo een inbreuk op de bestedingsvrijheid van tussenliggende bestuur- sniveaus. De daarmee gemoeide middelen zijn niet groot, maar hebben vaak grote impact op de interne relaties (ten goede en ten kwade). Faculteiten hebben eveneens vaak een verdeelmodel voor onderwijs, maar de toewijzing voor onderzoek is vrij con- stant. In toenemende mate speelt bewezen kwaliteit daarbij een rol.

Als valkuilen voor interne verdeelmodellen gelden:140

– het ontwerpen en hanteren van verdeelmechanismen is een moeilijke zaak; – het gaat vaak om kleine bedragen waarvan herverdeling veel overhead vergt; – gevolgen van herverdeling worden vaak oneerlijk gevonden (vooral door hen die

niet behoren tot de ‘begunstigden’). Kan Letterkunde vergeleken worden met Genees- kunde? Waarom moeten de juristen opdraaien voor de tandartsen?

– als het instellingsmodel gebaseerd is op studentgerelateerde prestaties en het facul- teitsmodel op onderwijsactiviteit, is dat een bron van problemen bij dalende aantal- len studenten. Dat geldt ook voor onderzoeksprestaties;



139 Ontleend aan Geldstromen en Beleidsruimte, paragrafen 5.3.3 en 5.4. 140 Ontleend aan Geldstromen en Beleidsruimte, p. 111/112.

inleiding in het bekostigingsrecht; over verdeelmodellen, bezuinigingen en beleidsprikkels in het ho

– onbalans in onderlinge dienstverlening: als men gebruik maakt van elkaars diensten moet het bedrag dat de leverancier claimt, gelijk zijn aan het bedrag dat de afnemer daarvoor wil betalen. Die grondslagen zijn meestal niet zichtbaar of berekenbaar; er wordt niet integraal geraamd en bepaalde kosten of activiteiten worden buiten de kostenbegroting gelaten zonder na te gaan of dat in dezelfde mate ook aan de baten- kant gebeurt. Zo kunnen de instellingen ook niet de kostprijs van een opleiding berekenen om daarop hun kostendekkend collegegeld te baseren en wordt dus daar- over geprocedeerd;

– een veronderstelde te goedkope of te dure personeelsmix ten opzichte van de feiten, foute inschatting van vacatureruimte en de invulling daarvan, gebruik van oude (en daarmee te lage) salaristabellen;

– onvoldoende oog voor het structurele kostenkarakter van toezeggingen die het gevolg zijn van incidentele baten;

– onfinancierbare prikkels: een personeelsbeleid met differentieel belonen van onder- wijs- en onderzoekprestaties kan leiden tot een te dure personeelsmix en uiteindelijk tot onontkoombare reorganisatie;

– valse verwachtingen van beleid. Aan de kostenkant: “de materiële kosten kunnen wel worden gehalveerd”. Aan de batenkant: “met weinig extra inspanning kunnen wij onze inkomsten uit contractactiviteiten verveelvoudigen”;

– als manager en projectuitvoerder elkaar persoonlijk kennen, is dat vaak een belem- mering voor afrekening bij onvoldoende resultaat.

Met elke bestuurslaag neemt zowel de omvang van het budget exponentieel af, als ook de mate van bestedingsvrijheid en het aantal vrijheden; vooral als de faculteit of afdeling er financieel minder goed voorstaat. Ook is er altijd een vorm van verplichte winkel - nering voor centraal georganiseerde diensten, zijn er maxima aan de bezetting van dure posities, en moeten grote contracten waaraan dito financiële belangen zijn verbonden, worden gefiatteerd door het college van bestuur.

Veel inkomstenstromen zijn gekoppeld aan een bepaald bestedingsdoel; zo dekken onderzoekssubsidies meestal niet de integrale kosten en daarom moet de budgethouder een deel van een andere (vaak de eerste) geldstroom aftappen. De interne verdeling komt dan tot stand via onderhandelingsprocessen en niet via het model. In de praktijk komen geschillen hierover niet vaak voor, omdat bestuurlijke massage zijn werk gedaan heeft of de ‘pijnlijdende’ partij de minderheid vormt. Het college van bestuur heeft dan wel het laatste woord, maar is afhankelijk van de medewerking van de organisatie om geld in nuttig werk om te zetten.

Goede persoonlijke verhoudingen en goede communicatiepatronen zijn dus belangrijk, maar onderhandelingsvaardigheid ook. Herhaald simulatieonderzoek naar intern onder- handelingsgedrag over (te klein) budget waarbij managers eigen en algemene doeldoel- stellingen meekregen, toonde aan dat:141



inleiding in het bekostigingsrecht; over verdeelmodellen, bezuinigingen en beleidsprikkels in het ho

– 95% alleen onderhandelt ten behoeve van doelstellingen van de eigen eenheid; – 5% ook onderhandelt voor bepaalde (!) algemene organisatiebelangen; – 93% zijn eigen claim majoreert;

– 8% de verborgen-bal-tactiek toepast (haalbare claims verpakt in onhaalbare); – 14% salamitactieken hanteert;

– 17% emotionele tactieken hanteert;

– en maar liefst 39% onterecht een beroep op wet- en regelgeving doet.

In het licht van ons onderwerp, bekostigingsrecht, is dit laatste extra zorgelijk. Het valt niet mee om een instelling ‘WHW-proof ’ te houden. Men moet dan de wet (niet alleen de WHW) kennen èn begrijpen. Managers blijken echter weinig geïnteresseerd in doe- len en claims anderen als die eigen doelstellingen niet raken. Inhoudelijke argumenten zijn dus in het algemeen niet belangrijk. Men kent elkaars standpunten en belangen wel en rekent stiekem op het juridisch onbenul van collega’s. Wel bleek dat als budgetdisci- pline wordt beloond met een hoger budget in een volgend jaar, het majoreren omslaat naar conservatief begroten. Dit gedrag van een organisatie is in lijn met onderzoek waar- uit blijkt dat individuen worden gedreven door snelle winst en niet door lange termijn- perspectief.142

Formulefinanciering beperkt terecht de mogelijkheden tot acties langs de zijlijn en ach- ter de achterlijn. Bij incidentele toewijzingen echter, worden trucs uit de kast gehaald zoals overvragen, alleen het (eigen) groepsbelang zien of inspelen op emoties. Formule- gebaseerde lumpsumbekostiging heeft voordelen vanwege transparantie, gelijke behan- deling en lage transactiekosten. Dat geldt niet alleen in de relatie overheid-instelling, maar ook binnen instellingen. Het getrek aan het stuur door de sturingsdwang van bestuurders, wordt door de lumpsumbekostiging begrensd. Formulegebaseerde lump- sumbekostiging is dus terecht de dominante manier van allocatie. Nadeel is misschien dat de doorlooptijd van wenselijke veranderingen soms wat langer is (hoewel niet elk doel zich laat vangen in meetbare variabelen). Daar staat tegenover dat als een doel echt wenselijk is, verstandige instellingsbestuurders dat zelf al zullen nastreven. Projectfinan- ciering als alternatief kent veel nadelen indien duurzame ontwikkeling is beoogd. Dit alles geldt ook bij de verdeling van macrobudget voor onderwijs en onderzoek.