Kosten en opbrengsten van de CO 2 -emissiehandel Werkt de CO 2 -emissiehandel voor energiebesparing?

De CO₂-emissiehandel is niet onmiddellijk gericht op energiebesparing, maar op reductie van de CO₂-emissie. Energiebesparing is echter op afzienbare termijn de meest betaalbare en snelst beschikbare optie om tot zo’n reductie te komen, zodat het effect op de CO₂-emissie zal lopen via energiebesparing. Over het effect van het CO₂-emissiehandelssysteem

49 Er zijn ook meerjarenafspraken met sectoren buiten de industrie. Een deel van de apparaatskosten zou dus eigenlijk hier buiten beschouwing moeten blijven. Agentschap NL heeft zo’n uitsplitsing echter niet kunnen leveren. Deze relatief kleine afwijkingsmoge-lijkheid valt echter in het niet vergeleken met de «optimistische» afwijking die we hier bewust inbouwen door te doen alsof er geen investeringskosten zijn plus door zeer ruime toeschrijving van effecten.

zijn sterk uiteenlopende inschattingen te vinden. Van «een reductie»

omdat er in elk geval een prijs was (Ellerman & Buchner, 2008), via «geen werking» omdat de prijs van een emissierecht in het niet valt bij de schommelingen van de olie- en gasprijs (Kettner et al., 2008), tot zelfs

«emissievergroting» omdat de rechten deels gebaseerd werden op historische emissies en het voor bedrijven dus interessant was om de productie en de uitstoot te vergroten (Anderson & Di Maria, 2009).

Ons onderzoek laat zien dat het voor Nederland onwaarschijnlijk is dat het CO₂-emissiehandelssysteem in de periode 2005–2007 tot energiebe-sparing heeft geleid. De toegedeelde emissierechten lagen ruim boven de werkelijke emissies. Bovendien heeft een groot deel van de deelnemers aan het CO₂-emissiehandelssysteem ook deelgenomen aan het convenant

«Benchmarking». Deelnemers aan dit convenant hebben in deze periode minder energie bespaard dan de autonome ontwikkeling aangeeft (zoals besproken in § 5.5.5).

In 2008 moesten bedrijven rechten bijkopen en is het dus waarschijnlijker dat er enig effect is opgetreden.

Hoeveelheid energiebesparing dankzij de CO₂-emissiehandel

In 2008 gebruikte de industrie die deelnam aan de emissiehandel plus de energieopwekking voor deze bedrijven 900 PJ (zonder feedstocks).⁵⁰ De CO₂-emissiehandel had toen één tot maximaal vier jaar enige werking.⁵¹ De prijselasticiteit ligt daarmee tussen – 0,005 en – 0,04 (ze loopt immers elk jaar op met – 0,005 tot – 0,01). De prijsprikkel in 2008 is ongeveer 20%

($10 per vat bij een prijs van $ 50 per vat). Het effect is te schatten op 0,1%

tot 1% energiebesparing: in 2008 is in de industrie dus 1 tot 9 PJ minder energie verbruikt dan zonder de CO₂-emissiehandel het geval was geweest.⁵²

Kosten van de CO₂-emissiehandel

De directe kosten voor de overheid betreffen de apparaatskosten van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEA). De NEA houdt toezicht op de handel in emissierechten voor CO₂ en voor NO_x (stikstofoxiden). Omdat niet bekend is welk deel van de apparaatskosten aan het toezicht op de handel in emissierechten moet worden toegerekend, is gekozen voor de helft van de apparaatskosten, dat is € 11 miljoen, gemiddeld circa € 3 miljoen per jaar.

De administratieve lasten voor het bedrijfsleven bedragen rond de € 6 miljoen per jaar (SIRA Consulting, 2004). De «vaste lasten» liggen dus in totaal op € 9 miljoen per jaar.

Zowel de kosten voor de overheid als de administratieve lasten zijn hier geschat voor alle Nederlandse bedrijven die onder de Europese

CO₂-emissiehandel vallen. Daar hoort ook energieopwekking bij die niet de industrie betreft (bijvoorbeeld voor energie die door huishoudens wordt gebruikt). Om de kosten voor alleen de industrie te schatten, moeten bovengenoemde cijfers met 0,70 worden vermenigvuldigd.⁵³ Ze komen dan op € 6,3 miljoen per jaar.

Daarnaast zijn de investeringskosten van het bedrijfsleven: de netto jaarkosten van investeringen in energiebesparing ten gevolge van het CO₂-emissiehandelssysteem. Die investeringen zijn het «werkzame»

bestanddeel: hoe hoger ze zijn in verhouding tot de apparaatskosten, des te beter doet het systeem waar het voor bedoeld is.

Ervan uitgaande dat ondernemers bedrijfseconomisch rationeel zullen handelen, zullen ze bij de huidige prijs van het emissierecht, ongeveer

€ 20 per ton, een pakket van extra maatregelen nemen die per bespaarde

50 Volgens gegevens waar CE Delft uit diverse bronnen over beschikt verbruikten de aan de emissiehandel deelnemende bedrijven in 2008 circa 790 PJ, kochten ze 25 tot 30 miljoen kWh aan elektriciteit in en kan de calorische waarde hiervan op 110 PJ worden geschat.

51 Het systeem bestaat sinds 2005, maar heeft in de periode tot en met 2007 waarschijnlijk weinig of geen effect gehad door de ruime toedeling van emissierechten. Voor de volledigheid houden we in deze berekening toch rekening met de mogelijkheid dat het ook in de startperiode al werkte.

52 Het product van prijselasticiteit en prijsprikkel is 0,1 % tot 0,8%, dit laatste afgerond op 1%.

53 De geverifieerde uitstoot van de alle Nederlandse deelnemers aan de emissie-handel bedroeg in 2008 80 Mton. De helft hiervan kwam direct voor rekening van de industrie, de andere helft voor rekening van de elektriciteitscentrales. Van de opgewekte elektriciteit was 40% bestemd voor de industrie. Het totale aandeel van de industrie in de uitstoot bedroeg dus 70% (de helft direct plus 40% van de andere helft via de elektrici-teitsopwekking).

ton CO₂-uitstoot vrijwel geen tot € 20 per bespaarde ton CO2-kosten.

Gemiddeld, dat wil zeggen over alle ondernemingen en over alle extra maatregelen die ze als gevolg van het emissierecht nemen, zullen de investeringskosten in het midden uitkomen. Dus tussen € 0 en het bedrag waarboven investeringen verliesgevend worden: daarmee komen de kosten op € 10 per bespaarde ton CO2. Per jaar stoot de industrie

ongeveer 56 Mton CO₂ uit.⁵⁴ De zojuist berekende vraagafname is 0,1% tot 1%, dat betekent 0,06 tot 0,6 Mton CO₂. De jaarlijkse investeringskosten ten gevolge van de CO₂-emissiehandel bedragen dus € 0,6 tot

€ 6 miljoen.

Opgeteld bij de vaste lasten voor de overheid en de administratieve lasten voor het bedrijfsleven (samen € 6,3 miljoen), komen de kosten dan op

€ 6,9 miljoen tot € 12,3 miljoen.

Het systeem is echter bedoeld om lange tijd operationeel te blijven.

Daarom is het van belang de kosten te berekenen voor de fictieve situatie dat de CO₂-emissiehandel in 2008 al een jaar of 20 bestond. De afname van het energieverbruik en van de uitstoot zou dan 2 tot 4% bedragen (prijselasticiteit 0,1 tot 0,2 bij een prijsprikkel van 20%). Op een uitstoot van 56 Mton per jaar betekent dat 1 tot 2 Mton CO₂-reductie. Bij een gelijkblijvende prijs van het emissierecht (€ 20 per ton) zouden de gemiddelde jaarlijkse investeringskosten dan nog steeds rond € 10 per ton liggen en dus uitkomen op € 10 miljoen tot € 20 miljoen. Opgeteld bij de vaste lasten voor de overheid en de administratieve lasten voor het bedrijfsleven (samen € 6,3 miljoen), komen de kosten dan op € 16,3 miljoen (als het energieverbruik en de uitstoot 2% minder zijn dan zonder de CO₂-emissiehandel, dus 18 PJ minder) tot € 26,3 miljoen (als het energieverbruik en de uitstoot 4% minder zijn dan zonder de CO₂-emissiehandel, dus 36 PJ minder).

Kosteneffectiviteit van de CO₂-emissiehandel

Op de korte termijn zijn de kosten in verhouding tot de opbrengst 1,4 €/GJ tot € 6,9 €/GJ (in het gunstigste geval € 12,3 miljoen voor 9 PJ, in het ongunstige geval € 6,9 miljoen voor 1 PJ). Zoals gezegd geeft dit een vertekend beeld als we er geen rekening mee houden dat het instrument voor een lange termijn bedoeld is. Zoals zojuist aangegeven, bedragen de kosten dan in het gunstigste geval € 26,3 miljoen voor een besparing van 36 PJ, dat betekent € 0,70 per gigajoule. In het ongunstige geval gaat het om € 16,3 miljoen voor een besparing van 18 PJ, dat betekent € 0,9 per gigajoule. Ook een berekening met de prijselasticiteit op lange termijn is de Europese CO₂-emissiehandel nog altijd ongeveer twee keer zo duur als de (veel eenvoudiger uit te voeren) Energie InvesteringsAftrek (EIA). Deze conclusie geldt overigens slechts zo lang de prijzen van het emissierecht laag blijven ten opzichte van de prijs van de brandstoffen (in 2008 zoals gezegd ongeveer 20% van de prijs van olie).

Kanttekeningen

In hoofdstuk 4 hebben we aangegeven dat de emissiehandel een

negatieve wisselwerking heeft met andere instrumenten die resulteren in reductie van CO₂-uitstoot, waardoor het beleid minder effectief wordt.

Deze gevolgen zijn niet meegenomen in de berekening van het effect van de emissiehandel of van de andere instrumenten.

Niet van belang voor de kosteneffectiviteit, maar wel voor de verdeling van de lasten, is de vrij forse overdracht van geld die in het kader van het CO₂-emissiehandelssysteem plaatsvindt van industrie naar burgers.

54 Dit is de geverifieerde uitstoot van alle Nederlandse deelnemers aan de emissie-handel, 80 Mton, maal 0,70.

Doordat de industrie veruit de meeste rechten gratis heeft verkregen en de waarde daarvan veelal wel gedeeltelijk doorberekent in de prijzen, ontvangt ze geld waar geen werkelijke kosten tegenover staan⁵⁵(Sijm &

Van Dril, 2003). In de voor ons uitgevoerde kosten-batenanalyse (Davidson et al., 2011) is dit geschat op € 800 miljoen per jaar (80 Mton gratis verkregen CO₂ rechten met een marktwaarde van circa € 20 per ton, waarvan de helft wordt doorberekend).

Deze overdracht van lasten kan deels beperkt worden door het zoveel mogelijk veilen van rechten. Bij een veiling moeten bedrijven voor de rechten betalen en gaat het dus om werkelijk gemaakte kosten. Dat is ook de reden dat het kabinet in 2007 het standpunt heeft ingenomen om de rechten zoveel mogelijk te veilen (Tweede Kamer, 2008a).

5.5.8 Kosten en opbrengsten van energiebelasting