Doelen voor energiebesparing .1 Europese doelen

De Europese Commissie heeft eind 2006 nieuw energiebeleid vastgesteld (Europese Commissie, 2007, p. 46). In dit beleid kiest de Europese

Commissie voor een economie die draait op duurzame, concurrerende en continu leverbare energie en voor een laag energiegebruik.

Energiebesparing

De Europese lidstaten zijn de verplichting aangegaan om in 2020 het energiegebruik 20% lager te laten zijn dan wanneer het verbruik sinds 2005 op de oude voet was doorgegroeid. Deze op het oog duidelijke doelstelling is op vele manieren uit te leggen. Dat komt doordat er geen vaste meetmethode is afgesproken. Bovendien is de Europese doelstelling voor energiebesparing niet bindend. Dit geldt wél voor de twee andere klimaatdoelen van Europa, die betrekking hebben op de reductie van CO₂-uitstoot en op vergroting van het aandeel duurzame energie (zie hierna).

Het Europees Parlement en de Raad hebben de EU-lidstaten verplicht tot het opstellen van een nationaal energie-efficiency actieplan (NEEAP) (Richtlijn 2006/32/EG, 2006). In dit nationale actieplan dient elke lidstaat een energiebesparingsstreefwaarde van 9% in 2016 (ten opzichte van het gemiddelde gebruik in 2001–2005) vast te stellen. Ook deze streefwaarde is indicatief van aard en is voor de lidstaten geen verplichting (Richtlijn 2006/32/EG, p. 2). Nederland heeft in zijn NEEAP de door de Europese Commissie voorgestelde streefwaarde opgenomen. Dit betekent dat Nederland in 2016 in totaal 189 PJ moet hebben bespaard ten opzichte van het gemiddelde gebruik in 2001–2005 (EZ, 2007).

CO₂-uitstoot

Nederland moet in 2020 de uitstoot van broeikasgassen die niet onder het Europese CO₂-emissiehandelssysteem vallen met 16% hebben

verminderd ten opzichte van 2005.

Aandeel duurzame energie

Het aandeel duurzame energie in Nederland moet in 2020 14% uitmaken van het totaal (Daniëls et al., 2010, p. 14).

2.1.2 Nationale doelen

In de periode tussen 1995 en 2010 zijn er verschillende nationale doelen en definities voor energiebesparing geweest. Tabel 1 geeft een overzicht van de doelen sinds 1995.

In 2007 werd in het werkprogramma Schoon en Zuinig het energiebespa-ringsdoel geformuleerd om vanaf 2010 2% energiebesparing per jaar te realiseren. Eind 2010 heeft het kabinet-Rutte/Verhagen besloten geen nationaal doel voor energiebesparing vast te stellen. Wel streeft het kabinet naar «voortzetting en versterking van de nationale aanpak van energiebesparing». Daartoe wil het kabinet komen tot een «green deal met de samenleving» (Informateur, 2010).

Omdat door de jaren heen de doelen steeds waren gebaseerd op een andere definitie of meetmethode van energiebesparing, hebben wij alle doelstellingen omwille van de onderlinge vergelijkbaarheid vertaald naar de PME-definitie¹⁶ (derde kolom). In het werkprogramma Schoon en Zuinig was het te besparen percentage energie opnieuw op een nieuwe definitie gebaseerd. Daarom zijn alle doelstellingen vervolgens ook vertaald naar deze definitie (vierde kolom).

Tabel 1. Nationale doelen voor energiebesparing vanaf 1995

Bron Doel in oorspronkelijke formulering Doel volgens definitie

PME Doel volgens definitie

werkprogramma Schoon en Zuinig

Derde energienota (EZ, 1995) 33% in periode 1995–2020 (1,6% per

jaar) 1,3% per jaar 1,5% per jaar

Energiebesparingsnota 1998 (EZ, 1998); Actieprogramma energiebespa-ring 1999–2002 (EZ, 1999); Uitvoe-ringsnota Klimaatbeleid (VROM, 1999)

2% per jaar periode 1998–2010 1,8% per jaar 2,0% per jaar

Energierapport 2002 (EZ, 2002a) en

Begroting EZ 2003 (EZ, 2002b) 1,3% per jaar of zoveel als nodig is voor het nakomen van de Kyoto- afspraken

1,3% per jaar 1,5% per jaar

Schoon en Zuinig (VROM, 2007) Verhoging naar 2% per jaar in de

periode 2011–2020 1,6% per jaar 2,0% per jaar

Regeerakkoord 2010 Geen nationaal doel, wel

voortzet-ting en versterking van het beleid – –

Tabel 1 laat zien dat het ambitieniveau van het energiebesparingsbeleid door de jaren heen wisselend is geweest. In 1999 werd de doelstelling verhoogd naar 2% per jaar (EZ, 1999). In 2002 werd het besparingstempo verlaagd naar 1,5% per jaar, of zoveel als nodig was voor het bereiken van de Kyotodoelstelling¹⁷ (EZ, 2002a; 2002b). In 2005 nam de Tweede Kamer de motie-Van der Ham/Spies aan (Tweede Kamer, 2005). Deze stelde dat het ambitieniveau te laag was en vroeg de regering de doelstelling te verhogen tot 2% per jaar. Dit besparingstempo zou vanaf 2010 gehaald moet worden. In het werkprogramma Schoon en Zuinig was aan deze motie gestalte gegeven.

2.1.3 Doelen per sector

In het werkprogramma Schoon en Zuinig was vastgelegd dat het nationale energiebesparingstempo vanaf 2010 2% per jaar moet

bedragen. Over een doorvertaling naar de afzonderlijke sectoren zijn nooit formele afspraken gemaakt tussen de verantwoordelijke departementen.

Volgens het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en

16 In 2000 is de wijze waarop energiebe-sparing wordt gemeten vastgelegd in het Protocol Monitoring Energiebesparing (PME).

Energiebesparing is volgens het PME «het uitvoeren van dezelfde activiteiten of de vervulling van dezelfde functies met minder energie». In deze definitie is energiebe-sparing dus energie-efficiëntie.

17 Uit hoofde van het Verdrag van Kyoto is Nederland verplicht om in de periode 2008–2012 jaarlijks gemiddeld 6% minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990.

Milieu (VROM), tot eind 2010 verantwoordelijk voor de coördinatie van het klimaatbeleid, is in het werkprogramma Schoon en Zuinig impliciet uitgegaan van de verdeling zoals weergegeven in tabel 2.

Tabel 2. Doelen per sector

Sector Verantwoordelijk ministerie

Energiebespa-ringstempo per jaar

Gebouwde omgeving Wonen, Wijken en Integratie 2,4%

Industrie Economische Zaken 1,7%

Landbouw Landbouw, Natuur en

Voedsel-kwaliteit 2,4%

Verkeer en vervoer Verkeer en Waterstaat 1,7%

Bron: ambtelijk commentaar van Ministerie van VROM, 28 juni 2010

Doordat de verwachtingen en verantwoordelijkheden niet expliciet zijn afgesproken en vastgelegd, is de afgelopen jaren onduidelijk gebleven welk ministerie er verantwoordelijk was om tegenvallende resultaten te compenseren met extra beleid. Volgens de toenmalige programmadirectie Schoon en Zuinig van het Ministerie van VROM waren de vakdeparte-menten verantwoordelijk voor het voorstellen en bekostigen van extra beleid. De beleidsmedewerkers van de vakdepartementen waren van mening dat het initiëren van nieuw beleid hoorde bij de coördinerende verantwoordelijkheid van het Ministerie van VROM. Zij meenden wel zelf te kunnen besluiten over de uitvoering en de omvang van de in te zetten financiële middelen.

Mede door de hier geschetste onduidelijkheid is er niet door alle

vakdepartementen voortvarend opgetreden toen bleek dat de besparings-resultaten in «hun» sector achterbleven.

2.1.4 Haalbaarheid 2%-doelstelling

Uit de haalbaarheidsstudies die de afgelopen jaren in opdracht van de ministers van VROM en EZ zijn verricht naar het energiebesparingsbeleid, wordt duidelijk dat een besparingstempo van ongeveer 1,6% per jaar¹⁸ zou kunnen worden gerealiseerd tegen relatief lage maatschappelijke kosten (Daniëls & Farla, 2006b, p. 6–7 en p. 35). De onderzoekers stellen dat het realiseren van «het laatste beetje extra» energiebesparing (de resterende 0,4%) onevenredig veel meer geld kost (Daniëls & Farla, 2006a). Eén van de studies laat zien dat een pakket technische besparings-opties denkbaar is, waarmee het gebruik van energie met maximaal 720 PJ kan worden verminderd (Daniëls & Farla, 2006a, p. 53). Dit potentieel is gelijk aan een besparing van ongeveer 2,3% per jaar. Echter, de kosten van de laatste 60 PJ’s energiebesparing zouden meer dan € 200 miljoen per PJ bedragen, terwijl reductie van de eerste 660 PJ tot € 25 miljoen per PJ zou kosten.

In deze berekening gaan de onderzoekers ervan uit dat van het totaal aanwezige technisch potentieel om energie te besparen, 80% daadwer-kelijk wordt uitgevoerd (Daniëls & Farla, 2006b, p. 46). Dit betekent bijvoorbeeld dat dubbel glas daadwerkelijk wordt geplaatst in 80% van alle bestaande woningen waar dit technisch mogelijk is. Dit veronderstelt een breed maatschappelijk draagvlak.

Ook latere berekeningen wijzen erop dat de 2% energiebesparing per jaar vanaf 2010 maar net haalbaar is en veel duurder en moeilijker dan een iets lagere besparing van gemiddeld 1,8%, mogelijkerwijs zelfs € 3 miljard

18 Het gebruik van zogenoemde feedstocks maakt geen deel uit van dit percentage (zie ook § 2.3.2).

voor een besparing van 2% tegenover € 0,3 miljard voor een besparing van 1,8% (Menkveld & Wijngaart, 2007, p. 20). Deze berekeningen zijn echter volgens de onderzoekers zelf erg gevoelig voor aannames over het besparingspotentieel.¹⁹