Primair onderwijs
141kinderen te laag zijn. Na één jaar zwak scoren wordt dit openbaar gemaakt, maar zijn er
nog geen verdere sancties. Na twee of meer jaren achter elkaar zwak scoren op hetzelfde vak worden de sancties steeds strenger58. Zo krijgen scholieren het recht hun opleiding voort te zetten op een goede openbare school buiten de regio of op een private school (hiervoor krijgen zij gratis vouchers) en moeten scholen bijlessen financieren voor kin-deren uit gezinnen met lage inkomens. Daarnaast kan de schoolleiding uit haar functie worden ontheven.59
Lastig bij studies die kijken naar de effecten van deze wet, is dat het eigenlijk een pakket is van verschillende eerder genoemde prikkels. Het pakket maatregelen omvat de invoering van gestandaardiseerde testen waarvan de resultaten gepubliceerd worden, structurele handhaving gebeurt door een uitvoerende organisatie (een soort onderwijsinspectie) en voor een deel van de sancties wordt concurrentie door middel van de vouchers ingevoerd.
Daarnaast wordt over de uitkomsten van – vooral zwakke – scholen uitgebreid gepubli-ceerd in de media (‘school X rated failure’), zodat opnieuw het reputatiemechanisme mee-speelt. Hierdoor is niet het zuivere effect van de dreiging van sancties, los van de andere mechanismen en prikkels, vast te stellen.
Uit de internationale literatuur blijkt dat het pakket maatregelen van de wet ‘No child left behind’ inderdaad zorgt voor leerwinst (Neal en Schanzenbach 2010, Chiang 2009, Chakrabati 2014, Jacob 2005, Winters e.a. 2010, West en Peterson 2006, Rockoff en Turner 2010 en Hemelt 2011). Neal en Schanzenbach (2010) vinden gemiddeld over alle openbare scholen in Chicago (zwak en niet zwak) een positief effect van sanctiedreigingen op de vakken rekenen en taal. De prikkels voor scholen die al het predicaat ‘zwak’ hebben, zijn het sterkst. Reback e.a. (2014) vinden in Amerika dat leerlingen op scholen in de gevaren-zone 0,06 SD beter lezen dan vergelijkbare leerlingen met een schoolleiding die zich niet ongerust hoeft te maken. Het verschil vlakbij de gevarenzone is nog groter. Chiang (2009) vindt in Florida dat kinderen op zwakke scholen in het jaar nadat de school het predicaat zwak heeft gekregen, 0,11 SD beter lezen en 0,12 SD beter rekenen dan scholieren wier school net niet zwak is genoemd.
Kortom: sancties voor schoolleiders, in combinatie met toezicht en (de dreiging van) het openbaar maken van informatie zorgen voor hogere leerprestaties.
58 Een deel van de literatuur gaat over sanctioneringssystemen die daarvoor actief waren, maar die op dezelfde manier zijn vormgegeven.
59 Beide sancties zijn in de praktijk wel aanwezig, maar niet heel extreem. Gemiddeld stapt jaarlijks 2% van de publieke scholieren over naar een private school. Van de leerlingen van zwakke scho-len, met de gratis vouchers, doet 5% dit. Dit is dus wel beduidend meer dan normaal, maar betekent geen massale uittocht. En schoolleiders worden weliswaar uit hun functie gezet, maar niet ontslagen. Ze krijgen meestal een andere baan binnen de school.
142
IV. Opbrengsten maatregelen
Deze paragraaf geeft een overzicht van de gevolgen van een mogelijke maatregel over dit onderwerp.
Tabel 4.17 bespreekt de volgende maatregel:
– PO_14e: Financiële prikkels schoolleiders bij zwakke scholen en scholen in de gevarenzone. Deze maatregel bestaat eruit dat schoolleiders van zwakke scholen financiële prikkels krijgen om de leerprestaties van de leerlingen te verbeteren.
Tabel 4.17 laat zien dat de literatuur suggereert dat financiële prikkels effectief kunnen zijn. De onderzochte financiële prikkels werden echter vaak gecombineerd met andere maatregelen, waardoor de effecten van financiële prikkels zelf op de schoolleiding niet bekend zijn.
Kwalitatief zijn er nadelen aan deze maatregel verbonden. Het afrekenen van schoollei-ders op toetsprestaties verhoogt het risico op ongewenst strategisch gedrag.
V. Realisatie maatregel
Het is mogelijk deze maatregel te realiseren, maar de overheid kan deze niet zelf uitvoe-ren. Zij kan het lumpsum budget verhogen, maar de scholen bepalen zelf of ze dit op deze manier inzetten.
4.5.7 Strategisch gedrag en fraude I. Inleiding
De besproken prikkels voor de schoolleiding kunnen leiden tot leerwinsten, maar ook tot strategisch gedrag. Uit de literatuur blijkt dat hogere toetsscores dankzij het gebruik van financiële prikkels slechts deels te danken zijn aan het feit dat leerlingen beter les krijgen.
Welke reacties een bonus exact uitlokt, hangt af van de specifieke vormgeving, de sterkte en de context van de bonus. Zo leiden grotere bonussen tot meer leerprestatiewinst, maar Tabel 4.17
Opbrengsten maatregelen financiële prikkels schoolleiding primair onderwijs
Maatregelen Ex-ante zwak-ke scholen en scholen in de gevarenzone*
Onbekend Onbekend 1417 Onbekend Kans op
ongewenst gedrag, aanzuigende werking
* De overheid heeft beperkte mogelijkheden om deze maatregel te bewerkstelligen.
** Alle basisschoolleerlingen.
143 ook meer strategisch gedrag. De volgende – positieve en negatieve60 – gedragsreacties
kunnen worden onderscheiden:
– Echt beter les gaan geven;
– Herverdeling van aandacht tussen vakken;
– Teaching to the test;
– Herverdeling van aandacht tussen leerlingen;
– Frauduleus gedrag.
II. Wat zegt de literatuur?
Echt beter les gaan geven
Ten eerste passen scholen hun instructiebeleid en -praktijk aan zodat kinderen daadwer-kelijk meer of beter gaan leren. Dit is de bedoeling van de prikkel en dit blijken scholen ook daadwerkelijk te doen. Rouse e.a. (2013) vinden dat de scholen in Florida die onder druk van het predicaat ‘zwak’ de toetsscores hebben weten te verhogen, systematisch echte veranderingen hebben doorgevoerd in hun instructiebeleid en -praktijk. Chiang (2009) onderzoekt of de kinderen de verbetering die bij zwakke basisscholen werd gevon-den ook wisten vast te hougevon-den in de onderbouw van de middelbare school. Dit bleek deels het geval te zijn. Hun leesscores op de middelbare school waren niet anders dan die van leerlingen van scholen die net niet zwak waren. De rekenscores waren echter ook in de onderbouw van de middelbare school beter (0,11 SD beter in jaar 3). Het effect werd veroor-zaakt door kinderen die maar één jaar op de zwakke school gezeten hadden. Kinderen die twee jaar op de zwakke school zaten, presteren niet beter op de middelbare school. Het waren de kinderen met de minste leerprestaties (onder basisniveau) die zorgden voor dit effect (0, 18 SD in rekenen). Maar ook de kinderen op basisniveau haalden 0,13 SD betere cijfers voor rekenen op de middelbare school dan kinderen die op net niet zwakke scholen hadden gezeten. Kinderen met bovengemiddelde leerprestaties veranderden niet. Volgens Jacob (2005) worden de resultaten gedreven door het feit dat het gemakkelijker is om kinderen extra basisvaardigheden in rekenen aan te leren, dan om hun leesscores in de bovenbouw van de basisschool te verbeteren.
Feng e.a. (2010) vinden een klein effect van een negatieve beoordeling van de schoolpres-taties op docentenmobiliteit: er vertrekken op scholen die een negatief oordeel krijgen 1,8% meer docenten dan op scholen die geen negatief oordeel krijgen61. Feng e.a. kijken ook naar de kwaliteit van vertrekkende en blijvende docenten. Zij concluderen dat de kwa-liteit van de vertrekkende docenten van scholen met een negatief oordeel weliswaar hoger is dan voor de school die het negatieve oordeel kreeg, maar dat de kwaliteit van de blij-vende docenten ook verbetert. Er is geen significant verschil in de kwaliteitsverbetering
60 Zie CPB (2014) voor een gedetailleerde beschrijving van de averechtse effecten die kunnen optre-den bij het gebruik van meet- en sturingsinstrumenten in de semipublieke sector.
61 Feng e.a. (2010) gebruiken hiervoor een redelijk abrupte aanpassing van de beoordelingsme-thode in Florida, waardoor een flink aantal scholen onverwachts geconfronteerd werd met een hogere of lagere beoordeling.
144
tussen de blijvende en vertrekkende docenten. Dit duidt erop dat scholen die een nega-tieve beoordeling ontvangen, de docentkwaliteit weten te verbeteren.
Herverdeling van aandacht tussen vakken
Ten tweede kunnen leraren middelen herverdelen van vakken die niet meetellen, naar vakken die wel meetellen voor de beoordeling. Kinderen leren zo weliswaar beter lezen en rekenen, maar dit gaat ten koste van andere vakken. Dit kan onwenselijk zijn als het leidt tot een negatieve leerwinst voor andere vakken. Reback e.a. (2014) zien voor het PO en VO in Amerika dat de schoolleiding zich met name richt op de vakken die meetellen voor de sanctie. Zo blijken reken- en leesspecialisten meer uren te maken en andere docenten minder uren. Daarnaast gaan alle docenten minder klassikaal lesgeven. De instructie-tijd voor wereldoriëntatievakken wordt minder. Jürges en Schneider (2010) vinden op VO-scholen in Duitsland dat leraren meer tijd gaan besteden aan wiskunde wanneer dit vak centraal getoetst wordt, ten koste van biologie wat niet centraal getoetst wordt.
Docenten gaan ook meer huiswerk voor het centraal getoetste vak opgeven en dit vaker bespreken en nakijken. Ook uit een studie van Chakrabarti (2014) blijkt dat scholen in Wisconsin inderdaad hun inspanningen verschuiven.
Het hoeft echter niet zo te zijn dat de verschuiving in middelen ook leidt tot een afname van de leerprestaties voor de niet-getoetste vakken. In plaats van inputs in het onderwijs, zoals uren les en de hoeveelheid huiswerk, kijken Winters e.a. (2010) naar de output (toets-scores) van een vak dat niet meetelt voor de beoordeling. Terwijl de toetsscores van de vakken die meetellen voor de beoordeling met respectievelijk 0,2 SD (rekenen) en 0,09 SD (taal) toenemen, neemt ook de toetsscore voor science toe met 0,10 SD. Het lijkt er dus op dat, hoewel scholen de meeste aandacht focussen op de getoetste vakken, ook de niet-getoetste vakken profiteren van de inspanning die geleverd wordt om aan een slechte beoordeling te ontkomen.
Teaching to the test
Ten derde: een variatie op de herallocatie van aandacht naar getoetste vakken is wanneer het onderwijs specifiek wordt gericht op de kennis of vaardigheden voor het maken van de toets en niet zozeer op eigenlijke kennis van het desbetreffende vak, het zogenaamde ‘tea-ching to the test’. Hierdoor nemen de prestaties op de test weliswaar toe, maar de eigenlijke kennis voor het vak niet. Jürges en Schneider (2010) vinden dat de invoering van centrale toetsing in Duitsland niet leidde tot dit strategisch gedrag. Leerlingen waarbij wiskunde centraal getoetst wordt, presteren ook beter op een andere, low stakes wiskundetoets (TIMSS).
Herverdeling aandacht tussen leerlingen
Ten vierde kan het zijn dat de schoolleiding haar docenten aanzet om hun inspanningen vooral te richten op leerlingen waarmee goed te scoren valt. Dit gebeurt ook echt, blijkt uit diverse studies. Chakrabarti (2014) onderzoekt alle leesscores van openbare scholen in de staat Wisconsin. De leesscores tellen alleen in groep 4 mee voor de sanctie. Uit haar onderzoek blijkt dat na introductie van de sanctiedreiging de kinderen in groep 4 veel
145