HERGEBRUIK EN MAATVOERING
KERNKWALITEITEN EN VEREVENING
Volgens het Streekplan Gelderland 2005 moet functieverandering van gebouwen in het buitengebied bijdragen aan een impuls voor de leefbaarheid, vitaliteit en ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied (verevening).
Uitgangspunt is dat er door de initiatiefnemer voor de functieverandering wordt bijgedragen aan de verbetering van de omgevingskwaliteit en publieke functies van het buitengebied, gerelateerd aan de locatie waar
functieverandering aan de orde is. De provincie geeft echter niet aan op welke wijze deze verevening gestalte dient te krijgen.
In de nota Functies zoeken plaatsen zoeken functies is het hergebruikbeleid voor de Regio Achterhoek beschreven. Gedeputeerde Staten van Gelderland heeft deze nota zoals eerder genoemd vastgesteld op 19 december 2006 als een afwijking van het Streekplan Gelderland 2005. Hiermee kan de nota ‘Functies zoeken plaatsen zoeken functies’ tevens worden gezien als een vervanging van de streekplantekst die gewijd is aan functieverandering en verevening van gebouwen in het buitengebied.
De gemeente Winterswijk wil op bepaalde vlakken strikter of stringenter zijn omdat Winterswijk is
gekarakteriseerd als Waardevol Landschap. Mede daarom wil de gemeente voorkomen dat het Winterswijkse landschap onevenredig wordt aangetast door nieuwe hergebruikinitiatieven. Zo wil de gemeente in alle gevallen van hergebruik een vorm van verevening vragen. In de afweging om hergebruik toe te staan, worden daarnaast de diverse beleidsterreinen meegewogen. De afweging of bepaalde kernkwaliteiten van het landschap worden geschaad, neemt hierbij een zeer prominente rol in.
Kernkwaliteiten
Elk landschapstype kenmerkt zich door bepaalde kernkwaliteiten. Kernkwaliteiten zijn opgebouwd uit cultuurhistorisch waardevolle
weidepoelen, Saksische boerderijen, scholtehuizen, schoppes e.d.
Bij nieuwe ontwikkelingen moeten deze cultuurhistorische waarden, voor zover mogelijk, in stand worden gehouden en zo mogelijk verbeterd worden.
In de streekplanuitwerking ‘Kernkwaliteiten en omgevingscondities van de Gelderse ecologische hoofdstructuur’, d.d. 16 mei 2006, is aangegeven dat het ruimtelijk beleid voor de EHS is gericht op het handhaven van de rust en het tegengaan van aantasting, verstoring en versnippering, door het weren van grootschalige nieuwe
ontwikkelingen. Binnen de EHS geldt de “nee-tenzij”-benadering. Dit houdt in dat bestemmingsplanwijziging niet
er geen reële alternatieven zijn én er sprake is van redenen van groot openbaar belang. Om te beoordelen of de ingreep van groot openbaar belang is, kijken Gedeputeerde Staten of het project op lange termijn nog bestaat en of het niet om de belangen van enkele individuen gaat.
In dezelfde streekplanuitwerking wordt verder ingegaan op de aantasting van kernkwaliteiten en
omgevingscondities. Gedeputeerde Staten beschouwen een ruimtelijke ingreep, waarvoor een bestemmingsplan moet worden aangepast, als een significante aantasting van kernkwaliteiten en omgevingscondities, wanneer deze kan leiden tot de volgende effecten:
• Een vermindering van areaal en kwaliteit van bestaande natuur,- bos,- en landschapselementen en gebieden die zijn aangewezen voor nieuwe natuur en agrarische natuur;
• Een vermindering van de uitwisselingsmogelijkheden voor planten en dieren in verbindingszones en tussen de verschillende leefgebieden in de overige delen van de EHS;
• een vermindering van de kwaliteit van het leefgebied van alle soorten waarvoor conform de Flora- en faunawet bij ruimtelijke ontwikkelingen een ontheffing vereist is en die als zodanig worden genoemd in de AmvB Vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora en Faunawet;
• Een vermindering van het areaal van de grote natuurlijke eenheden (aaneengeslotenheid);
• Een belemmering voor het verloop van natuurlijke processen in de grote eenheden;
• Een verstoring van de natuurlijke morfologie, waterkwaliteit, watervoering en verbondenheid met het landschap van HEN-wateren;
• Een verandering van de grond- en oppervlaktewater-omstandigheden (kwaliteit en kwantiteit) die de voor de natuurdoeltypen gewenste grond- en oppervlaktewater situatie (verder) aantast;
• Een verhoging van de niet gebiedseigen geluidsbelasting in stiltebeleidsgebieden en stiltegebieden (in geval de norm van 40 decibel wordt overschreden).
Gedeputeerde Staten maken op bovenstaande een uitzondering voor ondergeschikte uitbreidingen van bestaande functies, wanneer deze uitbreidingen een gering effect hebben op bovenstaande kernkwaliteiten en omgevingscondities.
Welke invloed hebben de kernkwaliteiten op hergebruikverzoeken en hoe gaan we om met deze
hergebruikinitiatieven? Hiertoe zijn twee vragen relevant. De eerste vraag is de vraag of er sprake is van een gewenste hergebruiksfunctie. Indien het antwoord ontkennend is, behoeft de vervolgvraag niet meer gesteld te worden (tweetrapsraket). Als er wel sprake is van een gewenste hergebruiksfunctie, is het belangrijk de kernkwaliteiten van het gebied in kwestie inzichtelijk te maken. De tweede vraag betreft namelijk de vraag of de kernkwaliteiten of omgevingscondities worden aangetast door het realiseren van de functie op de beoogde locatie. Als daarvan geen sprake is, kan de functie worden gerealiseerd op die plek. Als kernkwaliteiten wel worden aangetast, wordt gekeken naar herstel en/of versterking van de cultuurhistorische, landschappelijke, ecologische en milieukwaliteit. Versterking is waar mogelijk altijd aan de orde; herstel is met name voor aangetaste kwaliteiten aan de orde.
In de bijlagen is een overzicht te vinden van de diverse kernkwaliteiten van het Winterswijkse landschap. Hierin wordt tevens een uiteenzetting van de diverse herstelmaatregelen gegeven die als verevening mogelijk zijn, de tabel is niet uitputtend. Tevens is in de bijlagen een beoordelingsschema te vinden voor nieuwe initiatieven in de EHS. Door het volgen van de juiste pijlen wordt duidelijk in hoeverre kernkwaliteiten behouden kunnen blijven en de ontwikkeling tot stand kan komen.
Als de kernkwaliteiten en omgevingscondities worden aangetast, moet in principe als compensatie worden gesteld dat de kernkwaliteiten worden hersteld (minimale eis). Als dat niet (geheel) mogelijk is, zal de verbetering van overige kernkwaliteiten onder het ‘ja, mits’ regime toch zo groot moeten zijn dat de som ervan leidt tot een verbetering van de kernkwaliteiten als geheel. De gemeente Winterswijk heeft een belangrijke rol in het toetsen van de plannen en heeft daarvoor landschaps- en ecologische kennis in huis. Voor de cultuurhistorische aspecten zal advies ingewonnen worden bij de Adviescommissie Cultuurhistorie.
Verevening
Er moet bij alle vormen van functieverandering naar wonen en werken een bijdrage geleverd worden aan de ruimtelijke kwaliteit, die tegemoet komt aan de gebiedsprioriteit. Dit wordt ook wel verevening genoemd. De gemeente Winterswijk is van mening dat in alle gevallen een vorm van verevening noodzakelijk is, omdat Winterswijk gekenmerkt wordt als waardevol landschap en wij van mening zijn dat elke ruimtelijke ingreep een kwaliteitsverbetering moet zijn. Hoewel in een eerder beleidsstuk, de Visie Buitengebied, is opgenomen dat de gemeente niet strenger zal zijn dan andere overheden, blijkt uit bovenstaande argumentatie dat deze eerdere beleidsuitspraak niet langer houdbaar is (voortschrijdend inzicht). Bovendien wordt op dit moment bij
boerderijsplitsing al een strengere vereveningsvorm toegepast (verplichte sloop van alle overtollige bebouwing), gelet op het partiele bestemmingsplan dat is gemaakt voor boerderijsplitsingen.
Ongeacht de grootte van de activiteit geldt te allen tijde dat een goede landschappelijke inpassing van de gehele locatie door de aanwezigheid van erfbeplanting gegarandeerd moet zijn. Dat wil zeggen dat getoetst wordt in hoeverre een versterking van de ter plekke aanwezige erfbeplanting noodzakelijk is. De noodzaak van deze versterking is afhankelijk van de situatie op het betreffende erf en het landschapsbeeld in de omgeving.
De provincie geeft in het Streekplan aan, dat in ruil voor de mogelijkheid tot hergebruik of functieverandering een tegenprestatie moet worden geleverd die bijdraagt aan de kwaliteit van het buitengebied, de zogenaamde verevening. Volgens het beleid van de Regio Achterhoek moet verevening gezien worden als een
'kwaliteitsbijdrage’ of 'ontwikkelingsbijdrage’ en vormt het geen winstafroming. Verevening bestaat uit het nemen van maatregelen ten behoeve van een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van het hergebruik in de omgeving die verder gaat dan een landschappelijke inpassing. Versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de directe omgeving van het initiatief staat daarbij centraal. De bijdrage moet in verhouding staan met de gevolgen van de
functieverandering voor de omgeving en de vanuit de nieuwe functie(s) gewenste verbeteringen in omgevingskwaliteit.
Het feit dat de gemeente ook voor kleinschaligere hergebruikprojecten een vorm van verevening zal eisen, wil echter niet zeggen dat hergebruikmogelijkheden worden afgeremd. Het mag voor zich spreken dat de gemeente zich voor kleinere projecten minder stringent zal opstellen dan voor grotere verzoeken. Met andere woorden: hoe groter de ruimtelijke impact, hoe groter de vereveningsbijdrage zal bedragen. Per geval is sprake van maatwerk.
De voorwaarde dat aan landschappelijke inpassing voldaan moet worden en het beleidsuitgangspunt dat alle overtollige bebouwing gesloopt wordt, blijven echter onverminderd van kracht.
Vormen van verevening
Welke vorm van verevening uiteindelijk wordt ingezet is afhankelijk van de mogelijkheden ter plaatse en de kernkwaliteiten die worden aangetast. De beoordeling hiertoe wordt in onderling overleg met de
landschapsdeskundigen van de gemeente Winterswijk, en eventueel de adviescommissie Cultuurhistorie of een extern adviesbureau gemaakt. Een combinatie van de volgende vormen van verevening is mogelijk.
Sloop
Bij volledige omschakeling naar een woonbestemming komen in principe alle op het perceel voorkomende bedrijfs- of bijgebouwen en bouwwerken die geen nieuwe functie krijgen en niet karakteristiek of monumentaal zijn voor sloop in aanmerking. Sloop van gebouwen die buiten het betreffende perceel staan, kan meegeteld worden als vereveningsbijdrage wanneer er een ruimtelijke relatie met het betreffende bouwperceel is. Indien minder sloop mogelijk of wenselijk is dan het algemene uitgangspunt van 50%, kan dat – mits voldoende onderbouwd – gecompenseerd worden met andere vormen van verevening.
Verkleining bouwvlak of bestemmingsvlak / ‘groene’ herbestemming
Net als sloop zorgt verkleining van het bouwvlak voor een beperking van de verstening van het buitengebied, doordat het vlak waarbinnen gebouwd wordt een kleinere oppervlakte heeft.
Behoud van karakteristieke/ monumentale bebouwing
De instandhouding of herstel van karakteristieke of monumentale bebouwing wordt gezien als een vorm van verevening omdat het bijdraagt aan de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied. Het gaat daarbij onder andere om panden die zijn aangemerkt als monument en om panden die volgens de lijst van het Monumenten
Inventarisatie Project (MIP-lijst) als karakteristiek moeten worden aangemerkt.
Natuurontwikkeling
De inpassing van het initiatief in de omgeving kan noodzaken tot natuurontwikkeling zoals de aanleg van poelen, ruigtes of beplanting om het ecologisch functioneren van het gebied veilig te stellen. Het behoud van al
bestaande natuur kan ook een vorm van verevening zijn.
Aanvullende landschappelijke versterking
Het initiatief kan het noodzakelijk maken de landschappelijke kwaliteit van het gebied te verbeteren door niet alleen de erfbeplanting te versterken, maar ook in de omgeving van het erf houtwallen, of heggen of
boomgroepen te realiseren. Evenals bij natuurontwikkeling kan behoud van het landschap, bijvoorbeeld het instandhouden van een NSW-landgoed, ook als vereveningsbijdrage worden gezien.
Verbetering infrastructuur
De aard van het initiatief kan verevening noodzakelijk maken die bestaat uit het verbeteren van de kwaliteit van de wegen, of het verbeteren van de toegankelijkheid of het aanleggen van andere voorzieningen, zoals verkeersremmende maatregelen. Hierbij moet in ogenschouw genomen worden dat het niet de bedoeling is dat zandwegen verhard worden.
Aanleg recreatieve voorzieningen
Fiets- en wandelpaden of andere recreatieve voorzieningen worden aangelegd op of direct aangrenzend aan het bouwperceel waar hergebruik plaatsvindt.
Financiële bijdrage
Indien andere vereveningsvormen geen uitkomst bieden, kan een financiële bijdrage worden gevraagd. De bijdrage zal slechts gebruikt worden voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit in de directe omgeving en dient gerelateerd te zijn aan de functieverandering.
Landschapsontwikkelingsplan: maatwerk
Bij de beoordeling van hergebruikinitiatieven, wordt eerst naar de locatie gekeken, in combinatie met de gewenste functie. De kernkwaliteiten van het landschap spelen hierbij een belangrijke rol. Daarna wordt gekeken welke vorm van verevening toegepast dient te worden. De gemeente is namelijk van mening dat er iets tegenover mag staan, voor wat hoort wat. Het enkel herstellen van hetgeen aangetast is, is niet voldoende; er moet sprake zijn van een verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Indien blijkt dat een functieverandering mogelijk of gewenst is, maar de verevening onvoldoende zal zijn of de nieuwe functie de kernkwaliteiten onevenredig zal aantasten, zal geen medewerking worden verleend aan de functieverandering. Blijkt voldoende verevening mogelijk, dan worden de afspraken met de initiatiefnemer juridisch vastgelegd middels een overeenkomst of door koppeling aan een vrijstelling. Nadat overeenstemming is bereikt, en de daadwerkelijke realisatie van
noodzakelijke maatregelen voor de ruimtelijke inpassing verzekerd is, wordt de eventuele vrijstelling of wijzigingsprocedure in gang gezet.
Elk geval betreft maatwerk en de afweging wordt gemaakt door de ambtelijke commissie ‘Hergebruik en Verevening’ om tot een zo objectieve mogelijke afweging te komen, wordt het landschaps-ontwikkelingsplan als afwegingskader ingezet. Het LOP is een plan met een concrete visie die leidt tot landschapsplanning, waarin wordt beschreven hoe en onder welke voorwaarden nieuwe ontwikkelingen zo goed mogelijk kunnen bijdragen aan de aantrekkelijkheid en identiteit van het landschap. Uitgegaan wordt van de bestaande ecologische, waterhuishoudkundige, cultuurhistorische en geologische kwaliteiten van het Winterswijkse landschap. Het biedt een basis voor de uitvoering van landschapsprojecten Daarnaast dient het als kader voor de invulling van ‘ja-mits’
en ‘nee-tenzij’, zoals dit in het streekplan is opgenomen voor Waardevol Landschap. Als laatste, en in dit kader het belangrijkst, vormt het LOP een basis voor verevening.
BIJLAGE IV, REACTIENOTA N.a.v. Inspraak belanghebbenden
Bij de totstandkoming van de beleidsnotitie Hergebruik in Winterswijk is behalve ambtelijk ook diverse externe betrokken partijen om hun mening gevraagd. WCL, het Gelders Genootschap, de Commissie Cultuurhistorie, NSW-werkgroep en de gezamenlijke belangenverenigingen hebben hierop gereageerd. De inbreng en geuite wensen die door genoemde partijen is gegeven hebben wij zoveel mogelijk trachten te verwerken in de beleidsnotitie. Voorliggende notitie geeft weer wat er met de diverse opmerkingen is gedaan.
Opmerkingen WCL, (namens mevrouw Buunk ingebracht via Kon.Horeca Nederland) o Er wordt opgemerkt dat, wanneer er sprake is van 4 kamers of meer bij een Bed- en
Breakfastaccommodatie, men zich in dient te schrijven bij het bedrijfschap Horeca en dat daarnaast een gebruiksvergunning benodigd is indien aan meer dan 10 personen logies wordt verstrekt.
o Tevens wordt opgemerkt dat er meer regels moeten komen voor het verstrekken van maaltijden om te voorkomen dat een bed- en breakfastaccommodatie uitgroeit tot een klein hotel.
o Als advies wordt gegeven dat er wellicht een folder kan worden uitgegeven waarin de voorwaarden worden beschreven waaraan voldaan moet worden voor het opstarten van een Bed & Breakfast gelegenheid.
Reactie gemeente:
• Bed & Breakfastgelegenheden zijn mogelijk in de hoofdwoning (bij rechte tot 4 personen) of middels een planologische procedure in de hoofdwoning of in karakteristieke bijgebouwen waarbij men maximaal 8 slaapplaatsen mag aanbieden in maximaal 4 slaapkamers. Meer personen ontvangen valt niet meer onder het zogenaamde Bed & Breakfastconcept en wordt gezien als een groepsaccommodatie. Dat er een gebruiksvergunning benodigd is zodra er aan meer dan 10 personen logies wordt verstrekt is bekend bij de gemeente en dit wordt door de brandweer van de gemeente Winterswijk scherp in de gaten gehouden, sterker nog, er wordt zelfs bij het opstarten van kleinschalige accommodaties door de brandweer gecontroleerd op (brand)veiligheid en dergelijke.
• De term Bed&breakfast zegt eigenlijk al genoeg: slapen en ontbijt, verdere maaltijden horen dus niet bij het aanbieden van deze vorm van logies. Incidenteel zullen er misschien exploitanten zijn die wel eens een maaltijd serveren aan gasten, maar in vrijwel alle gevallen zullen gebruikers van een Bed &
Breakfastgelegenheid er op uit trekken en zullen zij gebruik maken van de plaatselijke
horecagelegenheden. Indien er exploitanten zijn die bedrijfsmatig maaltijden aan gaan bieden zal de gemeente hierop toezien en maatregelen nemen aangezien het gebruik dan niet in overeenstemming is met de bestemming.
• Informatie over bijvoorbeeld de voorwaarden die gelden voor het opstarten van een Bed &
Breakfastgelegenheid wordt reeds verstrekt middels digitaal raadpleegbare informatie op de website van de gemeente Winterswijk.
Opmerkingen Gelders Genootschap
o Men vraagt meer aandacht voor een goede afstemming met welstandsbeleid. Omdat diverse commissies een rol spelen bij de beoordeling van verzoeken verzoekt men om ook het Gelders Genootschap nauw te betrekken bij deze afwegingen zodat kwaliteit gewaarborgd is.
o De regionale nota (Erven veranderen) zou als aanvulling kunnen dienen om een beoordeling te kunnen geven voor het aspect ruimtelijke kwaliteit.
o Er wordt naar de mening van het Gelders Genootschap weinig ingegaan op het toevoegen van nieuwe kwaliteit, (verbouw van bestaande bebouwing met respect voor het bestaande), dit zou kunnen door toevoeging of wijzigingen. Meer aandacht voor de ensemblewaarde is gewenst, bijvoorbeeld de mate van sloop, de mate van nieuwbouw, het aantal gebouwen en woningen per gebouw, verkleining van het bouwperceel, ontsluiting van het bouwperceel. Men verzoekt om een verwijzing naar de beleidsstukken (Welstandsnota en beeldkwaliteitsplan). Er wordt gevraagd om een nuancering bij het kunnen
hergebruiken van bestaande karakteristieke bebouwing. Zo zou een overkapping in sommige gevallen gedicht kunnen worden op een architectonisch verantwoorde wijze naar hun mening.
o Bij woningsplitsing geeft men aan dat men bij “splitsing van het hoofdgebouw in meerdere
gebruikseenheden” willen zien: “bij splitsing van het hoofdgebouw in meerdere gebruikseenheden dient de architectonische eenheid van het hoofdgebouw gehandhaafd te blijven”.
o Bij “kassen” wil men graag de toevoeging: tenzij deze objecten een aantoonbare cultuurhistorische waarde hebben.
o Bij “ruimtelijke eenheid” wil men graag toegevoegd hebben: Gestreefd wordt naar een compact bebouwingsensemble.
o Kernkwaliteiten: naast de genoemde landschapselementen zouden nog kunnen worden genoemd: oude wegen, waterlopen, erfinrichting. Ook het nederzettingspatroon en de landschappelijke opbouw zijn kernkwaliteiten. Vormen van verevening/voorzien in woonbehoefte van kernen.
o Functieverandering kan bijdragen aan het verkleinen van de uitbreidingsnoodzaak van bebouwde kommen en zo indirect bijdragen aan behoud van landschap. Om dit te stimuleren zou, wanneer kan worden aangetoond dat nieuwe wooneenheden voorzien in de woningbehoefte van een nabijgelegen woonkern (bijv. binnen 500 meter), de mogelijkheid worden geboden om het bebouwde oppervlak
o Er wordt gevraagd om voorafgaand aan een verzoek om hergebruik/functieverandering altijd een objectieve toets uit te laten voeren om te zien of het past qua landschap, cultuurhistorische elementen en beeldkwaliteit bijvoorbeeld.
Reactie gemeente:
• Er zal altijd worden getoetst aan het Welstandsbeleid, primair wordt de beoordeling van verzoeken middels de ambtelijke commissie en door het gemeentebestuur afgehandeld, en bij specifieke of twijfelgevallen zullen wij het Gelders Genootschap om advies vragen.
• De nota Erven Veranderen is reeds bekend bij de gemeente en dit beleid zal uiteraard gehanteerd worden bij de welstandstoets/beoordeling van verzoeken.
• Feitelijk blijft ieder verzoek maatwerk maar er is bewust voor gekozen om verbouw of noodzakelijke veranderingen minimaal toe te staan om het karakteristieke te behouden en de term “hergebruik” is ook als zodanig bedoeld, en met dit soort constructies slaat men anders de plank mis en er wordt zoals reeds genoemd altijd rekening gehouden met reeds bestaande beleidsnota’s.
• Bij splitsing van het hoofdgebouw is de tekst gewijzigd in: “bij splitsing van het hoofdgebouw in meerdere gebruikseenheden dient de architectonische eenheid van het hoofdgebouw gehandhaafd te blijven”.
• Bij “kassen” is toegevoegd, “tenzij deze objecten een aantoonbare cultuurhistorische waarde hebben”.
• Bij “ruimtelijke eenheid” is toegevoegd: “Gestreefd wordt naar een compact bebouwingsensemble”.
• Stichting Winterswijks Cultuurlandschap heeft studies verricht naar de kernkwaliteiten van Winterswijk.
Deze zullen te allen tijde worden meegenomen in de beoordeling van hergebruikverzoeken.
• In specifieke gevallen is het altijd mogelijk om af te wijken van het beleid indien er een grote meerwaarde te behalen is.
• In alle gevallen zal er eerst een toetsing plaats vinden of de gewenste ontwikkeling past qua landschap, cultuurhistorie en ook ruimtelijk gezien.
Opmerkingen Adviescommissie Cultuurhistorie
o Men vraagt om meer aandacht voor kansen die door hergebruik worden geboden, waarbij bijvoorbeeld
o Men vraagt om meer aandacht voor kansen die door hergebruik worden geboden, waarbij bijvoorbeeld