Kenniscoproductie door waterschappen

Deze paragraaf geeft twee voorbeelden van manieren waarop waterschappen zich als kenniscoproducent hebben ontwikkeld. Het eerste voorbeeld betreft de aanpak van inundaties door het buiten de oevers treden van de Bornse beken als gevolg van eerdere aanpassingen aan de waterinfrastructuur door het Twentse waterschap Regge en Dinkel. Het tweede voorbeeld betreft de verdroging van veenweidegebieden door het bestaande peilbeheer van het Randstedelijke Hoogheemraadschap van Rijnland. In beide gevallen waren het ambtenaren van de waterschappen die de processen van coproductie van kennis vormgaven, in samenwerking met wetenschappers.

5.3.1 Het waterschap Regge en Dinkel als kenniscoproducent

Het Twentse waterschap Regge en Dinkel ontleende sinds zijn oprichting aan het einde van de negentiende eeuw zijn bestaansrecht vooral aan het reguleren van waterhoeveelheden, via het aanpassen (‘verbeteren’) van de plaatselijke waterinfrastructuur. Omdat het zich daarvoor decennialang had beziggehouden met het rechttrekken en verbreden van beken en rivieren in dit gebied, waren er problemen ontstaan met de afvoer van water uit dit gebied. De snellere

afvoer van water door de rechtgetrokken beken en rivieren zorgde ervoor dat de nog niet verbeterde beken de aangevoerde hoeveelheden water niet aankonden, en dus overstroomden. In eerste instantie werd voorgesteld deze beken dan ook maar recht te trekken en te verbreden. Dat stuitte begin jaren tachtig echter op weerstand van enkele ambtenaren bij de provinciale afdeling van het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (LNV). Binnen het waterschap wisten deze ambtenaren enkele medestanders te mobiliseren die hier ook geen brood in zagen, onder andere met het argument dat derge- lijke maatregelen funest zouden zijn voor een aantal vogel- en vissoorten in en rond de beken, zoals de ijsvogel en de donderpad.

Er werd een alternatief plan ontwikkeld, gebaseerd op inzichten uit de milieu- kunde, een discipline die destijds nog in de kinderschoenen stond en inzette op maatregelen met een geheel ander karakter. Wetenschappers die zich als milieukundigen afficheerden, oriënteerden zich niet langer op het onderscheid tussen fundamentele en toegepaste kennis – op basis waarvan de Nederlandse kennis van water sinds de Tweede Wereldoorlog in toenemende mate georgani- seerd was geraakt – maar op de relevantie van hun probleemstellingen en de mate waarin zij interdisciplinair werkten. Alleen op deze wijze zouden voor allerlei milieuproblemen oplossingen gevonden kunnen worden, zo betoogden zij (Copius Peereboom & Bouwer, 1993; De Groot & Udo de Haes, 1981, 1983). Daarmee streefden deze eerste milieukundigen naar zowel academische erken- ning als erkenning van beleidsmakers voor de milieukunde als volwaardige discipline. In de jaren daarna namen zij allerlei initiatieven om een portfolio te ontwikkelen van projecten die als voorbeeld konden dienen voor de meer- waarde van hun aanpak.

Integraal waterbeheer bood goede mogelijkheden om die meerwaarde aan te tonen, omdat deze beleidslijn de oorzaken van de problemen in het water- beheer herleidde tot dezelfde problemen die milieukundigen in de organisatie van de wetenschap hadden benoemd. In het wetenschapssysteem oriënteerde men zich op ofwel fundamenteel-theoretische, ofwel praktische toepassingen van disciplinaire kennis, zonder oog te hebben voor maatschappelijke problemen; in het waterbeheer werd nadruk gelegd op een op de waterbouw- kunde en civiele techniek georiënteerde aanpak, waarbij de maatschappelijke problemen die zo’n aanpak opleverde uit het zicht raakten.

De plotselinge populariteit van de nieuwe beleidslijn in waterbeheer werd dan ook door enkele milieukundigen aangegrepen als een mogelijkheid om in samenwerking met waterschapsambtenaren een portfolio te ontwikkelen, waarbij zowel aandacht was voor de techniek als voor de maatschappelijke problemen. Deze aanpak leidde tot intensieve samenwerking en kennisproduc- tie tussen een groep milieukundigen van het Centrum voor Milieukunde Leiden (CML) en ambtenaren van de afdeling waterkwaliteit van het waterschap en een ambtenaar van de provinciale afdeling van het toenmalige ministerie van LNV.

De groep milieukundigen had een interdisciplinaire samenstelling en bestond uit drie ecologen, een hydroloog, een sociaal-geograaf en een jurist. Hun vraag- stelling luidde: ‘Welke oplossing kan er gevonden worden voor de problemen die bestaan als gevolg van de verschillende eisen die de landbouw, de drink- watervoorziening en de natuur stellen aan de kwantitatieve en kwalitatieve waterhuishouding in het stroomgebied van de Bornse Beek?’ De milieukundi- gen van het CML ontwikkelden een plan dat bestond uit het aanleggen van retentiegebieden en natuurvriendelijke oevers langs de Bornse Beken (Figuur 2). Het plan ontmoette weerstand van enkele andere ambtenaren van het water- schap, die werkten op een afdeling die zich vooral bezighield met problemen rond waterkwantiteit.

Het plan werd uiteindelijk door het bestuur geaccepteerd, met het argument dat door de ambtelijke top werd aangedragen: als het waterschap de slag om integraal waterbeheer te implementeren niet zou maken, zou het ook zijn bestaansrecht verliezen (Van Dijk & Van der Honing, 1993). Op basis van de ervaringen met dit project en het daaropvolgende proces van reorganisatie heeft het waterschap daarnaast structureel kunnen inzetten op een rol als kenniscoproducent. Een van de speerpunten in het reorganisatieproces was het opheffen van de twee afzonderlijke afdelingen voor waterkwantiteit en waterkwaliteit. Deze werden samengevoegd om binnen de organisatie de ontwikkeling van een integraal perspectief op het watersysteem mogelijk te maken.

Figuur 2 Profiel natuurlijke beek

Rathenau Instituut

Figuur 2: Twee figuren die de kern weergeven van het plan dat de betrokken milieukundigen opstelden. Boven het profiel van een natuurlijke beek. Dit profiel gaat niet uit van het faciliteren van een zo efficiënt mogelijke waterafvoer uit het gebied, maar laat het

oorspronkelijke profiel intact, ten behoeve van de omliggende natuur. Onder het profiel van een beek met plasberm, waarbij er zones langs de beek worden gecreëerd die, afhankelijk van de afvoer, wel of niet onder water komen te staan. Dat bevordert volgens de betrokken milieukundigen de soortenrijkdom langs de beken (As et al., 1988).

Het Waterschap Regge en Dinkel en de betrokken groep milieukundigen gaven met de herinrichting van de Bornse Beken op basis van inzichten uit de milieu- kunde een belangrijke voorzet voor de invulling van de ‘ecologische wending’ in waterbeheer op regionaal niveau. Dit proces van kenniscoproductie met ambtenaren van LNV en de interdisciplinair samengestelde groep milieu- kundigen heeft het Waterschap Regge en Dinkel de status opgeleverd van pionier in de vormgeving van integraal waterbeheer op regionaal niveau. Daarnaast werden de initiatieven van Regge en Dinkel ook landelijk op de waterschapskaart gezet. Een landelijk subsidieprogramma – REGIWA (Regionaal Integraal Waterbeheer) – die de adoptie van integraal waterbeheer op regionaal niveau moest stimuleren door het beschikbaar stellen van rijkssubsidie voor

projecten die de principes van integraal waterbeheer als leidraad namen, voerde de initiatieven die het Waterschap Regge en Dinkel had ontwikkeld op als voorbeelden van het soort initiatieven dat gesubsidieerd zou worden binnen dit programma. En omdat het Waterschap een bundel uitbracht met daarin alle projecten die het in zijn beheersgebied had opgezet in het kader van integraal waterbeheer, heeft dit voorbeeld zelfs gefungeerd als lesmateriaal aan een opleiding hydro logie in Vlaanderen.

5.3.2 Het Hoogheemraadschap van Rijnland als kenniscoproducent

Er volgden nieuwe projecten in waterbeheer, waarin de waterschappen opnieuw succesvol bleken in het vormgeven van processen van kenniscoproductie. Een voorbeeld van een dergelijk project is het experiment met een nieuwe vorm van peilbeheer, dat begin jaren negentig werd opgezet door het Hoogheemraadschap van Rijnland.

Voor dit project onderzocht het Hoogheemraadschap van Rijnland, in samen- werking met een groep onderzoekers van de Universiteit Wageningen, de mogelijkheden van flexibel peilbeheer. Het probleem vormde de bestaande wijze van peilbeheer. Als gevolg van te grote pieken en dalen van de waterstand in de sloten verdroogden de veenweidegebieden en verslechterde de water- kwaliteit. De eisen die de agrarische sector aan het peilbeheer door Rijnland stelde en tot gevolg hadden dat al naargelang het seizoen de waterstand kunstmatig omhoog of omlaag werd gezet, waren hier debet aan. Er werd een projectgroep binnen het waterschap opgericht die de groep Wageningse onderzoekers aanstuurde om hiernaar onderzoek te doen.

De leiding van deze projectgroep was in handen van een ambtenaar van Rijnland. Deze had veel inhoudelijke kennis van peilbeheer in veenweide- gebieden, omdat hij op een vergelijkbaar onderwerp was gepromoveerd. De betrokken onderzoekers ontwierpen in nauwe samenwerking met zijn project- groep binnen Rijnland een model waarin de verschillende parameters in het watersysteem tegen elkaar werden afgezet. De projectleider was echter niet alleen vanwege sturing in de vragen en uitkomsten van dit project van belang. Hij vervulde ook een cruciale rol bij het verkrijgen van toegang tot de veen- weiden binnen Rijnland voor het verrichten van experimenten. Veel boeren waren namelijk in eerste instantie helemaal niet gediend van zulke experimenten op hun land, omdat zij vreesden dat het Hoogheemraadschap zou besluiten tot een verhoging van het oppervlaktewaterpeil, wat vervolgens weer zou leiden tot vernatting van hun gronden. Dat zou ganzen kunnen aantrekken, die het grasland vernielden. De projectleider ging persoonlijk bij deze boeren langs om hen te overtuigen van het nut van onderzoek naar andere vormen van peilbeheer. Ook in de maatschappelijke acceptatie van hun experiment had hij een belangrijk aandeel. De ambtenaar van Rijnland had op deze manier als inhoudelijk expert én als degene met kennis van de sociale context een cruciale rol in dit proces van kenniscoproductie.

De ervaringen met het beschreven proces van kenniscoproductie rond een andere invulling van peilbeheer leidde tot een meer strategische inzet op onderzoek. Investeringen in dergelijk onderzoek namen in de loop van de jaren negentig flink toe. De ervaringen hadden ook gevolgen voor het personeelsbeleid. Voortaan werden er ambtenaren in dienst genomen die vorm en inhoud konden geven aan een nieuwe organisatiestrategie waarin weten- schappelijk onderzoek een belangrijk speerpunt was. Op deze manier hebben de ervaringen met het project Flexibel peilbeheer er dus voor gezorgd dat het Hoogheemraadschap aan zijn rol als kenniscoproducent een structurele invulling kon geven.