Kansen en risico’s

Het hierboven beschreven proces is in de pilot in een blockchain geïmplementeerd. Zoals gezegd was het doel van de pilot om het proces te stroomlijnen vanuit het perspectief van de onderwijsinstelling en de bijbehorende administratieve lastendruk voor de betrokken partijen zoveel mogelijk te beperken. Concreet betekent dit dat de bestaande procedure zoveel mogelijk “as is” is vormgegeven in een blockchain. In de pilot is de procedure geprogrammeerd in de vorm van smart contracts. Een smart contract houdt ruwweg in dat de procedure voor het verstrekken van een lening voor huisvestingsdoeleinden geautomatiseerd wordt. Het verstrekken van een lening kan in een smart contract gecombineerd worden met (strikte) voorwaarden over bestedingsdoeleinden door gebruik te maken van cryptocurrency (digitale valuta). In de huidige context ligt de controle op de voorwaarde om de lening voor nieuwbouw in te zetten bij de gemeente. Omdat het op dit moment nog niet mogelijk is om de euro rechtstreeks in de blockchain te integreren is ervoor gekozen om twee afzonderlijke geldstromen bij te houden: een cryptobudget (waarmee uitvoering is gegeven aan het smart contract) en een “fysiek” budget waarop de euro’s werden overgeboekt.

Door gebruik van blockchain technologie gaat (na de nodige checks and balances, zie de bovenstaande beschrijving) het bedrag van de financiering eerst van de schatkist naar het

Agentschap. Vervolgens doet het Agentschap een financieringsvoorstel aan de onderwijsinstelling ten behoeve van de nieuwbouwplannen. Indien de onderwijsinstelling akkoord is met het voorstel maakt het Agentschap het geld (in cryptovaluta) over naar de onderwijsinstelling. De

onderwijsinstelling ontvangt via een smart contract ook een offerte van de aannemer. Indien de onderwijsinstelling akkoord is wordt het geld (in cryptovaluta) overgeboekt naar de aannemer. Uiteindelijk stuurt de aannemer een factuur voor het geleverde werk. De onderwijsinstelling voldoet deze factuur in euro’s en de cryptovaluta vloeit terug naar de schatkist. Hiermee is het proces van schatkistbankieren voor nieuwbouw voltooid.

Wat zijn nu concreet de (mogelijke) voordelen van het toepassen van blockchain technologie in het kader van schatkistbankieren voor nieuwbouw? In de eerste plaats zijn er de algemene

voordelen van blockchain op het onderdeel transparantie. Aangezien blockchain een gedeeld platform is hebben betrokken geautoriseerde partijen toegang tot dezelfde beveiligde informatie. Ook valt uit de blockchain duidelijk af te lezen waar het proces van schatkistbankieren zich op elk moment bevindt en welke documentatie eventueel nog ontbreekt. Hierdoor wordt het minder waarschijnlijk dat dossiers onnodige vertraging oplopen doordat ze “op iemands bureau blijven liggen”, of informatie op een verkeerde of omslachtige wijze wordt aangeleverd. Hierbij dient

opgemerkt te worden dat in beginsel andere IT-toepassingen ook eenzelfde mate van transparantie zouden kunnen bieden. Uit de pilot is gebleken dat de betrokken partijen verschillende applicaties gebruiken om informatiestromen te laten plaatsvinden en dat deze niet of nauwelijks met elkaar gekoppeld zijn. Het koppelen van deze bestaande applicaties zou, ook zonder toepassing van blockchain, de transparantie van het proces al vergroten.

Het koppelen van deze bestaande applicaties zou, ook zonder toepassing van blockchain, de transparantie van het proces al vergroten.

De belangrijkste meerwaarde die toepassing van blockchain in de context van schatkistbankieren voor nieuwbouw te bieden heeft lijkt het verminderen van administratieve

lastendruk te zijn die komt kijken bij het verzamelen, aanleveren en delen van gegevens. Zo kunnen door middel van smart contracts offertes door verschillende aannemers worden ingediend, die

88

vervolgens op eenvoudige wijze - en zonder extra papierwerk - door de onderwijsinstelling kunnen worden goedgekeurd of afgewezen. Deze interacties zijn vervolgens ook direct inzichtelijk voor andere partijen, zoals OCW. Dit betekent dat een onderwijsinstelling minder tijd en geld kwijt is aan het aanleveren van informatie aan afzonderlijke partijen. Ook wordt het door toepassing van blockchain technologie mogelijk om bepaalde controle- en beveiligingsmechanismen te beperken. Partijen gebruiken op dit moment nog hun eigen mechanismen voor controle- en

beveiligingsdoeleinden (zoals firewalls om datasets af te schermen), die kunnen overlappen of zelfs conflicteren. Blockchain technologie biedt de mogelijkheid om de beveiliging en controle van een proces te stroomlijnen en onnodige overlap te beperken. Dit resultaat kan echter ook behaald worden door in algemenere zin informatiestromen beter te synchroniseren en koppelen. Uiteraard moet ook worden opgemerkt dat er beperkingen vanuit wet- en regelgeving bestaan die het delen van informatie aan banden legt.

Niet alleen in de aanvraagfase, maar ook bij de verantwoordingsfase biedt blockchain technologie mogelijkheden om de administratieve lasten terug te dringen, of mogelijk zelfs volledig te schrappen. In het bovenstaande proces is de financiering van de nieuwbouw op een dergelijke wijze geautomatiseerd dat de fondsen enkel voor dit specifieke doeleinde kunnen worden ingezet. Een uitgebreide controle om te bepalen of het geoormerkte bedrag daadwerkelijk op de juiste plek terecht is gekomen is dan ook niet meer nodig. Op deze manier kunnen in elk geval twee soorten kosten bespaard worden. Ten eerste betekent het oormerken van fondsen dat er minder middelen hoeven worden ingezet om bestedingen te controleren. Ten tweede worden de kosten die gemaakt moeten worden om eventuele foutieve bestedingen in het bestaande systeem te corrigeren

vermeden indien fondsen per definitie op de juiste plek terecht komen. De gedeelde informatie die op de blockchain staat houdt ook in dat controlerende instanties (een groot deel van) de benodigde gegevens rechtstreeks uit de blockchain kunnen aflezen. Hierdoor kunnen de administratieve lasten bij controlerende instanties, zoals de Algemene Rekenkamer en Auditdienst Rijk, worden

teruggedrongen. Ook biedt blockchain technologie de mogelijkheid om bestaande backend-systemen binnen organisaties te vervangen, waarbij de huidige grotendeels ongestructureerde systemen (met relatief veel administratieve lastendruk) worden vervangen door een zeer

gestructureerd systeem (met relatief weinig administratieve lastendruk). Andermaal moet worden opgemerkt dat de wijziging van ongestructureerde naar gestructureerde systemen ook zonder blockchain technologie tot stand kan komen.

Hoewel de toepassing van blockchain de administratieve lastendruk voor betrokken partijen kan verlichten is het van belang om op te merken dat dit niet noodzakelijkerwijs het geval zal zijn. In de bestaande academische literatuur wordt namelijk onderscheid gemaakt tussen objectieve en gepercipieerde lastendruk.369 De objectieve lastendruk, die vooral betrekking heeft op de

hoeveelheid papierwerk, de regelgevingsdichtheid op een bepaald terrein en het aantal procedurele stappen dat gevolgd dient te worden zou door een (correcte) implementatie van blockchain

verminderd moeten worden. Echter, administratieve lastendruk wordt door individuen veelal

gepercipieerd als een overkoepelend probleem dat veel meer omvat dan deze objectieve

componenten. In een onderzoek naar administratieve lasten bij de Nederlandse politie concludeerden Kort en Terpstra onder andere dat het niet alleen gaat om “een veelheid van tijdrovende administratieve procedures, maar in de meeste gevallen ook om gebrekkige of gebruikersonvriendelijke politie-ICT, of om een complexe en weinig eenduidige wijze waarop het werk is georganiseerd.”370 Bij de toekomstige implementatie van blockchain (of vergelijkbare

technologieën) is een gebruiksvriendelijke interface dan ook van groot belang. Bestaand onderzoek heeft ook aangetoond dat percepties van administratieve lastendruk onder meer samenvallen met de organisatiestructuur (in termen van hiërarchie en centralisatie), het type functie dat bekleed wordt en de gewenstheid van procedurele uitkomsten. Dit zijn allemaal dimensies van administratieve

369 Zie bijvoorbeeld B Bozeman en M K Feeney, Rules and Red Tape: A Prism for Public Administration Theory and Research (M.E. Sharpe 2011).

370 J. Kort en J. B. Terpstra, ‘ ‘Onnodige’ Bureaucratie binnen het Basispolitiewerk: Onderzoek naar de Achtergronden van een Hardnekkig Verschijnsel’ (2015) Politie en Wetenschap 1.

89

lastendruk waar de implementatie van blockchain technologie normaliter geen (directe) invloed op zal uitoefenen.

De pilot die in deze use-case beschreven is heeft een exploratief en beperkt karakter. De proof of technology heeft zich dan ook gericht op een klein deel van het volledige proces en met betrokkenheid van een beperkt aantal partijen. Het is dan ook duidelijk dat het opschalen van een blockchain naar een volledig ketenproces de nodige moeilijkheden met zich meebrengt, waarbij nog geen eenduidig antwoord kan worden gegeven of de mogelijke baten de lasten overstijgen. Er bestaan in elk geval een vijftal risico’s en knelpunten die van invloed zullen zijn op de haalbaarheid van blockchain technologie in de context van schatkistbankieren; ontbrekende infrastructuur en knowhow, beperkte toepasbaarheid, onduidelijkheid over transformatie van ketenprocessen, mogelijke veiligheidsproblemen van het systeem en het ontbreken van de koppeling tussen blockchain en de euro.

In de eerste plaats moet worden geconstateerd dat de infrastructuur en knowhow voor toepassing van blockchain nog niet afdoende aanwezig is. Uit de pilot is concreet naar voren gekomen dat betrokken partijen gebruik maken van verschillende back-end systemen ter ondersteuning van hun deel van het ketenproces. Daarnaast zijn blockchain initiatieven op dit moment voorbehouden aan een kleine groep early adopters. Op dit moment worden er afzonderlijke pilots uitgevoerd op verschillende deelterreinen, maar het is gegeven de aard van blockchain technologie goed mogelijk dat in de toekomst verschillende ketenprocessen aan elkaar gekoppeld gaan worden. Het is een noodzakelijke voorwaarde voor het succes van blockchain technologie dat alle partijen met hetzelfde systeem werken, maar voor het zover is zullen flinke investeringen gedaan moeten worden in hardware en software.

Er zal ook aandacht geschonken moeten worden aan de verschillen in draagkracht van de betrokken partijen; zo hebben OCW en het Ministerie van Financiën aanzienlijk meer middelen tot hun beschikking voor blockchain implementatie dan bijvoorbeeld een kleine onderwijsinstelling. Desondanks zullen alle betrokken partijen uiteindelijk in staat moeten zijn om van dezelfde smart contracts gebruik te maken, wil de toepassing van blockchain succesvol zijn. De benodigde investeringen zullen in deze specifieke context waarschijnlijk niet snel renderen, aangezien schatkistbankieren voor onderwijshuisvesting meer van incidentele dan van structurele aard is. Daarnaast dient, in algemenere zin, nagedacht te worden over de wijze waarop een mogelijke transitie naar blockchain plaats zal vinden. Worden bestaande systemen in relatief korte tijd volledig vervangen door een nieuw systeem, of wordt gekozen voor een transitiefase waarbij bestaande systemen enige tijd zij-aan-zij bestaan met blockchain technologie? De toepassing van blockchains brengt de reguliere problematiek met zich mee die zich voordoet wanneer verschillende partijen nauw moeten samenwerken, maar voegt daar ook onzekerheid over en onbekendheid met een nog nieuwe technologie aan toe.

Blockchain technologie heeft, evenals andere ICT-toepassingen, potentie om de

transparantie van ketenprocessen te vergroten en administratieve lasten te verminderen. Echter, het is in deze eerste implementatie fase minstens zo belangrijk voor beleidsmakers en leidinggevenden om na te denken over welke zaken beter niet in een blockchain gevat kunnen worden. Zo zal bijvoorbeeld de “voorfase” van het proces van nieuwbouw, waarbij de onderwijsinstelling diverse mogelijkheden voor nieuwbouw onderzoekt, vaak weinig gestructureerd en meer verkennend zijn. Het is dan ook niet zinvol om deze fase te proberen in een zeer gestructureerd smart contract te vangen. Zo worden aan de kant van de gemeente voorafgaand aan de financieringsfase regionale plannen opgesteld, waarbij bijvoorbeeld afspraken met onderwijsinstellingen worden gemaakt over welke instellingen vervangende ruimte nodig hebben. Bij dit soort strategische processen is het van belang om vooruit te denken, belangen tegen elkaar af te zetten en een menselijke norm te

gebruiken; de toepassing van blockchains is in deze situatie dan ook niet voor de hand liggend. Deze bevindingen impliceren dat, zelfs wanneer een bepaald proces als geheel in aanmerking komt voor toepassing van blockchain technologie, er bij de ontwikkeling van

toekomstige wet- en regelgeving expliciete keuzes moeten worden gemaakt over welke elementen van een bestaand proces in een blockchain vervat gaan worden en welke niet. Indien gekozen wordt voor een brede toepassing van blockchains ontstaat er een risico dat noodzakelijke creativiteit en

90

flexibiliteit in het proces verloren gaat, terwijl een gelimiteerde toepassing van blockchain

technologie in een ketenproces slechts tot beperkte voordelen zal leiden. Toekomstige discussies dienen dus niet alleen gericht te zijn op de geschiktheid van processen en procedures als geheel voor toepassing van blockchains, maar juist ook op de specifieke onderdelen van deze processen en procedures.

In toekomstige wet- en regelgeving moeten expliciete keuzes worden gemaakt over welke elementen van een bestaand proces in een blockchain vervat gaan worden en welke niet. Indien gekozen wordt voor een brede toepassing van blockchains ontstaat er een risico dat noodzakelijke creativiteit en flexibiliteit in het proces verloren gaat, terwijl een gelimiteerde toepassing van blockchain technologie in een ketenproces slechts tot beperkte voordelen zal leiden.

De situatie wordt nog complexer indien bepaalde ketenprocessen en activiteiten zelf getransformeerd worden door de toepassing van blockchain technologie. Zo zal bijvoorbeeld de rol van auditors door de toepassing van blockchains wezenlijk kunnen veranderen. Het gebruik van smart contracts zorgt ervoor dat de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van

processen en procedures automatisch gewaarborgd kunnen worden, mits de kwaliteit van de data hiervoor afdoende is. Auditing op deze vlakken is dus niet langer, of in mindere mate, nodig. In plaats daarvan zullen auditors zich meer moeten richten op een controle “ex ante” van de implementatie van blockchain, gekoppeld met een controle naderhand om te bepalen of het

toegepaste systeem later niet onrechtmatig gewijzigd is. Een dergelijke verandering in de functie en taakopvatting van organisaties, of zelfs volledige sectoren, is een zeer ingrijpend proces dat jaren, zo niet decennia, zal duren. Gegeven de uiterst dynamische aard van blockchain en vergelijkbare technologieën zal de precieze vorm van de transformatie van ketenprocessen en activiteiten pas gaandeweg zichtbaar worden.

Een ander belangrijk aandachtspunt is het waarborgen van de veiligheid van de gebruikte systemen. Op dit moment is de identificatie en authenticatie van gebruikers nog niet volledig gewaarborgd in de pilot. De betrouwbaarheid van het systeem, alsmede de bereidheid van ketenpartners om van het systeem gebruik te maken en de uiteindelijke maatschappelijke

acceptatie, zal gebaat zijn bij een situatie waarin zekerheid bestaat over “wie er precies achter de knoppen zit”. Op dit moment houdt een werkgroep vanuit de Dutch Blockchain Coalition zich al met deze problematiek bezig.

Tot slot is er nog het concrete knelpunt dat in de huidige situatie de euro niet direct in de blockchain gebruikt kan worden. Om die reden is er een afzonderlijke boekhouding noodzakelijk waarmee euro’s daadwerkelijk kunnen worden overgeboekt. Het moge duidelijk zijn dat het

bijhouden van zo’n alternatieve, traditionele boekhouding een deel van de voordelen van blockchain technologie tenietdoet. Dit probleem doet zich niet alleen voor bij de huidige use-case, maar treft blockchain initiatieven in het algemeen. Op dit moment vindt overleg plaats tussen onder andere het Ministerie van Financiën en De Nederlandsche Bank om te bepalen hoe een “Central Bank Digital Currency” mogelijk vorm kan krijgen.