Patricia van Echtelt, Klarita Sadiraj en Stella Hoff
– Voor 18-jarige jonggehandicapten met arbeidsvermogen is de kans op werk sinds de invoe-ring van de Participatiewet toegenomen.
– De inkomenspositie van jonggehandicapten is verslechterd.
– Veel jonggehandicapten werken in deeltijd en zij krijgen steeds vaker een tijdelijk contract.
Jonggehandicapten in het doelgroepregister zijn wel vaker duurzaam (langer dan een jaar) aan het werk.
– Een deel van de doelgroep heeft geen werk, heeft geen uitkering en volgt geen onderwijs.
3.1 Inleiding en vraagstelling
Met de Participatiewet wil men de uiteenlopende regelingen die er bestaan voor verschil-lende groepen vereenvoudigen en onderbrengen onder één regeling, zoals we in de vorige hoofdstukken hebben beschreven. Daarmee is ook de afzonderlijke regeling voor jong-gehandicapten met arbeidsvermogen komen te vervallen.1 De Wet arbeidsongeschikt-heidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) werd eind jaren negentig van de vorige eeuw ingevoerd als aparte arbeidsongeschiktheidsvoorziening voor jonggehandicapten.2 De regeling was bedoeld voor personen die voor hun 18e verjaardag of tijdens hun studie arbeidsongeschikt waren geworden. De gedachte achter de voorziening was dat deze groep, anders dan werknemers en zelfstandigen, geen arbeidsverleden heeft en niet zelf een verzekering voor het risico van arbeidsongeschiktheid kan financieren. Tegelijkertijd zouden zij als gevolg van hun handicap niet voldoende in hun eigen levensonderhoud kun-nen voorzien, waardoor zij minder mogelijkheden hebben om hun ‘recht op
levens-ontplooiing’ te effectueren (tk 1995/1996a). Bij de invoering van de Wajong werd afgezien van de mogelijkheid om deze groep onder te brengen bij de toenmalige Algemene bij-standswet (Abw), vanuit het argument dat dit vanwege de inkomens- en vermogenstoets
“in bepaalde gevallen zou kunnen leiden tot een achteruitgang in sociaal beschermingsni-veau, hetgeen niet was beoogd” (tk 1995/1996a).
Sinds de invoering van de Wajong in 1998 heeft de regeling diverse wijzigingen ondergaan, waarbij er naast inkomensondersteuning steeds meer aandacht kwam voor de kansen en mogelijkheden voor Wajongers om aan het werk te gaan. Zo kwam met de invoering van de Wajong 2010 het accent meer te liggen op het vinden en behouden van werk en de hulp die mensen daarbij konden krijgen, waar in de oude Wajong het regelen van de uitkering nog centraal stond. Die accentverschuiving in het beleid was ook een van de redenen om uiteindelijk te kiezen voor gedeeltelijke afschaffing van de Wajong (voor nieuwe instroom) en jonggehandicapten met arbeidsvermogen onder te brengen bij de Participatiewet, onder verantwoordelijkheid van gemeenten. Alleen jonggehandicapten zonder
arbeids-vermogen kunnen nu terecht in de Wajong 2015. De beleidstheorie veronderstelt dat de Participatiewet inspeelt op zowel de houding en het gedrag van gemeenten, als die van de doelgroep en werkgevers. De veronderstelling is dat de nieuwe regeling meer activerend is, doordat zowel gemeenten als de doelgroep en werkgevers meer gestimuleerd worden om re-integratie naar werk te bewerkstelligen (zie hoofdstuk 2). Dat jongeren met een arbeids-beperking nu onder verantwoordelijkheid van gemeenten vallen, wil niet zeggen dat zij vanzelfsprekend recht hebben op een bijstandsuitkering of hulp bij re-integratie. Zij kun-nen een beroep doen op ondersteuning van de gemeente bij het vinden van werk en komen alleen in aanmerking voor een uitkering als ze aan de voorwaarden voor bijstand voldoen.
Onderzoeksvragen en opzet van dit hoofdstuk
Dit hoofdstuk richt zich in theorie op de groep jonggehandicapten met arbeidsvermogen die bij ongewijzigd beleid in aanmerking zouden zijn gekomen voor een Wajong-uitkering, de zogenoemde quasi-Wajongers. Het is belangrijk dat deze mensen in beeld zijn om hun indien nodig de ondersteuning te kunnen bieden die de Participatiewet beoogt. In de uit-voeringspraktijk is het echter niet zo eenvoudig aan te wijzen wie tot deze groep behoort en wie niet. Jonggehandicapten met arbeidsvermogen zijn niet meer in beeld via de Wajong-registraties, maar in het kader van de banenafspraak is wel het doelgroepregister opgesteld (zie kader 3.1). Opname in het doelgroepregister is een indicatie dat personen arbeidsvermogen hebben, maar ondersteuning nodig hebben om het wettelijk minimum-loon te kunnen verdienen. Het is aannemelijk dat een groot deel van de
jong-gehandicapten met arbeidsvermogen die bij ongewijzigd beleid in de Wajong zouden zijn ingestroomd, nu opgenomen zijn in het doelgroepregister. De vraag is in hoeverre hiermee dezelfde groep in beeld is als voorheen in de Wajong. Een vergelijking van de kenmerken en de baankansen van personen die instroomden in de Wajong met degenen die vanaf 2015 instromen in het doelgroepregister geeft daar meer zicht op.
Op basis van het voorgaande richten we ons in dit hoofdstuk op de volgende onderzoeks-vragen:
– Hoe heeft de arbeidsdeelname van jonggehandicapten met arbeidsvermogen zich ont-wikkeld, in wat voor banen komen zij terecht, en veranderde hun inkomenspositie?
– In hoeverre is de instroom in het doelgroepregister qua aantallen, achtergrond-kenmerken en kansen op werk vergelijkbaar met de mensen die vóór 2015 in de Wajong zijn ingestroomd?
– Wat zijn de ervaringen van gemeenten, jonggehandicapten met arbeidsvermogen en werkgevers met de re-integratie van jonggehandicapten?
We beantwoorden deze vragen achtereenvolgens (§ 3.2 t/m 3.4) en sluiten af met onze conclusies (§ 3.5). Om de vragen te beantwoorden maken we gebruik van verschillende deelonderzoeken. Het gaat om een effectstudie van seo (Kok et al. 2019a, 2019b), analyses op het doelgroepregister gekoppeld aan cbs-microdata, en de ervaringsonderzoeken onder de doelgroep (Inspectie szw 2019a), werkgevers (Schenderling et al. 2019) en
gemeenten (Cuelenaere et al. 2019). Doordat de onderzoeken gebruikmaken van verschil-lende databronnen en onderzoeksmethoden vullen ze elkaar aan en schetsen ze gezamen-lijk een zo compleet mogegezamen-lijk beeld van de situatie van jonggehandicapten met arbeids-vermogen voor en na invoering van de Participatiewet.
Kader 3.1 Doelgroepregister banenafspraak
Het doelgroepregister bevat de gegevens van mensen die onder de banenafspraak vallen. Tot de doelgroep van de banenafspraak behoren mensen met een Wajong- indicatie en mensen die op 31 december 2014 een indicatie voor de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) hadden. Ook andere groepen worden in het doelgroepregister toegelaten, zoals (ex-)leerlingen van het voortgezet spe-ciaal onderwijs en praktijkonderwijs en mensen uit de doelgroep Participatiewet van wie uwv heeft vastgesteld dat zij tot de doelgroep banenafspraak behoren. Voor werkgevers is het finan-cieel aantrekkelijk om iemand uit het doelgroepregister in dienst te nemen of te houden. Ook telt de baan mee voor de banenafspraak.
Er zijn drie manieren waarop nieuwe instroom in het doelgroepregister plaatsvindt. Ten eerste via een Aanvraag beoordeling arbeidsvermogen bij uwv. Deze aanvraag kan worden ingediend door de gemeente of de persoon zelf. uwv bepaalt of de persoon in aanmerking komt voor een indica-tie banenafspraak. Ten tweede kunnen mensen sinds 2017 ook via de Praktijkroute instromen.
Op de werkplek (bijvoorbeeld een proefplaatsing) stelt de gemeente met een gevalideerde loon-waardemethodiek vast of iemand in staat is het minimumloon te verdienen. Beoordeling door uwv is dan niet meer nodig. Ten derde worden leerlingen uit het praktijkonderwijs of voorgezet speciaal onderwijs zonder beoordeling opgenomen in het doelgroepregister nadat ze zich schrifte-lijk hebben aangemeld bij uwv.
3.2 Kans op werk
Deze paragraaf gaat in op de vraag hoe de arbeidsdeelname van jonggehandicapten met arbeidsvermogen zich heeft ontwikkeld, in wat voor banen zij terechtkomen, en of hun inkomenspositie is veranderd sinds invoering van de Participatiewet. Om zicht te krijgen op het effect van de Participatiewet op de arbeidsdeelname van jonggehandicapten voerde seo een effectanalyse uit op basis van microdatabestanden van het cbs. De opzet en resul-taten in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op de rapportage van dit onderzoek (Kok et al. 2019a;
zie ook Kok et al. 2019c). Kader 3.2 geeft een toelichting op de gehanteerde aanpak. Voor meer informatie over de methode verwijzen we naar het betreffende onderzoeksrapport.
Kader 3.2 Toelichting op de effectstudie naar arbeidsdeelname van jonggehandicapten Het doel van het onderzoek naar de arbeidsdeelname van jonggehandicapten is de kans op werk te bepalen van jonggehandicapten die in 2015 bij ongewijzigd beleid in de Wajong zouden zijn ingestroomd (de quasi-Wajongers). Om te kunnen beoordelen wat het effect is van de
Participatiewet is een vergelijking gemaakt met de kans op werk van jongeren die in 2014 daad-werkelijk zijn ingestroomd in de Wajong. Zowel de Wajongers (feitelijke instroom 2014) als de quasi-Wajongers (geschatte instroom 2015) worden drie jaar gevolgd na het jaar van instroom.
Voor Wajongers die instromen in 2014 is dat tot eind 2017, voor quasi-Wajongers die instromen in 2015 is dat tot eind 2018.
De uitdaging van het onderzoek was om de quasi-Wajongers te selecteren. Dit is gedaan door middel van een statistische methode die propensity score matching wordt genoemd. In een eerste stap zijn de kenmerken van de Wajong-instroom in 2014 vastgesteld. De belangrijkste kenmerken die bepalend zijn voor de instroom in de Wajong zijn of iemand voorgezet speciaal onderwijs of praktijkonderwijs heeft gevolgd, voortijdig schoolverlater is, hoge gemiddelde zorgkosten heeft, een awbz-indicatie heeft of geestelijke gezondheidszorg heeft ontvangen. In een tweede stap is op basis van deze kenmerken een instroomkans voorspeld voor alle 18-jarigen in 2015. Als een 18-jarige in 2014 op basis van zijn kenmerken een grote kans had op een Wajong-uitkering, dan zou dat (bij gelijkblijvend beleid) voor een persoon in 2015 met dezelfde kenmerken ook zo zijn geweest. De 18-jarigen in 2015 zijn vervolgens gematcht met de 18-jarige Wajong-instromers in 2014, waaruit voor elke persoon een bepaald gewicht volgde. Het gewicht is hoger naarmate iemand meer vergelijkbaar is met een of meerdere Wajong-instromers. De kans op werk is vervol-gens gewogen met deze gewichten. In een derde stap is een aantal correcties doorgevoerd op basis van ‘voorspelfouten’. Ook is er bij het schatten van baankansen gecorrigeerd voor conjunc-tuur.
De verschillen tussen de kenmerken van de feitelijke Wajong 2014 en de quasi-Wajongers in 2015 zijn nadat de matchingprocedure heeft plaatsgevonden klein. Deze aanpak kan dus goed voor-spellen welke 18-jarige personen bij ongewijzigd beleid in de Wajong zouden zijn ingestroomd.
Voor personen ouder dan 18 jaar blijkt dit niet goed mogelijk. De effectanalyse heeft daarom alleen betrekking op de 18-jarige instroom. Deze groep vormt ongeveer de helft van de totale instroom.
De analyses gaan over de instroom in de werk- en studieregeling van de Wajong. De uitkerings-regeling is buiten beschouwing gelaten omdat deze personen geen arbeidsvermogen hebben.
Het is niet uitgesloten dat personen in de werk- en studieregeling later alsnog instromen in de uitkeringsregeling.
Uit de resultaten blijkt dat de 18-jarige jonggehandicapten onder de Participatiewet vaker aan het werk komen dan de 18-jarige jonggehandicapten onder de Wajong (figuur 3.1).
In het eerste jaar na instroom (t = 2) werkt 22% van de Wajongers, terwijl 28% van de quasi-Wajongers op dat moment aan het werk is. In het tweede jaar na instroom (t = 3) neemt het verschil tussen de twee groepen toe tot 9 procentpunt (26% tegenover 35%).
In het derde jaar na instroom (t = 4) zijn de baankansen nog wat hoger, maar is het verschil tussen de twee groepen niet toegenomen (29% tegenover 38%). De toename zit vooral in de deeltijdbanen en contracten voor bepaalde tijd.
Figuur 3.1
Deelname aan de arbeidsmarkt bij Wajongers en quasi-Wajongers, 18-jarige instromers in 2014/2015 (in procenten)
Afschaffing van de afzonderlijke regeling voor jonggehandicapten zou ertoe kunnen leiden dat deze groep geen uitkering krijgt, geen werk heeft en geen onderwijs volgt.
Jong-gehandicapten vallen door de wetswijziging weliswaar onder de Participatiewet, maar dat wil niet zeggen dat zij ook vanzelfsprekend in aanmerking komen voor een uitkering op grond van de Participatiewet. Dit laatste hangt onder andere af van het vermogen, het (partner)inkomen en of zij studeren en studiefinanciering ontvangen.
Het aandeel jonggehandicapten dat een beroep doet op een uitkering is veel lager onder de quasi-Wajongers dan onder de Wajongers (tabel 3.1). Van de groep die in 2014
instroomde in de Wajong stroomde bijna niemand uit, zodat het merendeel in de jaren na instroom nog een uitkering had. Wajongers die gaan werken ontvangen vaak ook nog een Wajong-uitkering, omdat een deel van de Wajong-uitkering wordt vrijgelaten en niet (zoals onder de Participatiewet) volledig wordt verrekend met het loon. Van de quasi-Wajongers doet minder dan een vijfde (17%) in het tweede jaar na instroom een beroep op een bijstandsuitkering. Het totaal aandeel personen met een uitkering (inclusief Wajong-uitkering) is voor deze groep 35%. Dit komt mede doordat een deel van de groep nog onderwijs volgt en daardoor niet in aanmerking komt voor een bijstandsuitkering. Ze heb-ben wel recht op studiefinanciering. Ook komen jonggehandicapten die studeren mogelijk in aanmerking voor een individuele studietoeslag in de vorm van bijzondere bijstand.
Ongeveer een vijfde van de jonggehandicapten volgt in het tweede jaar na instroom nog onderwijs. Dat geldt voor zowel de Wajongers als de quasi-Wajongers. Er is een klein deel
zonder werk, inkomen en scholing in het tweede jaar na instroom. Omdat de uitstroom uit de Wajong klein is, kwam die situatie onder deze groep nauwelijks voor. Voor de quasi-Wajongers gebeurt dit vaker, namelijk in 7% van de gevallen.
Tabel 3.1
Het hebben van werk, uitkering en onderwijs bij Wajongers en quasi-Wajongers, 18-jarige instromers in 2014/2015 (in procenten)a, b
Wajong-instroom in 2014
jong-gehandicapt in 2015
werk 26 35
uitkering (de som van Wajong- en bijstandsuitkeringen) 96 35
bijstandsuitkering 0,3 16,7
onderwijs 18 21
geen werk, uitkering of onderwijsc 1 7
a De cijfers hebben betrekking op meetmoment t = 3, het tweede jaar na instroom (eind 2016/2017).
b Er kan een overlap zijn tussen werk, uitkering en onderwijs, waardoor de cijfers niet optellen tot 100 procent.
c Deze cijfers zijn ongecorrigeerd en zijn daarom een inschatting.
Bron: Kok et al. (2019a)
Inzet instrumenten
De instromers in de Wajong in 2014 krijgen vaker loondispensatie aangeboden dan dat de quasi-Wajongers loonkostensubsidie krijgen. Vanaf 2015 is de inzet van loonkostensubsidie wel duidelijk gestegen. In het derde jaar na instroom krijgt 21% van de Wajongers loon-dispensatie, terwijl bij 14% van de quasi-Wajongers loonkostensubsidie is ingezet. Bij de inzet van een jobcoach zijn de verschillen tussen de twee groepen nog wat groter. In het derde jaar na instroom heeft 22% van de Wajongers een jobcoach, tegen 5% van de quasi-Wajongers. De cijfers moeten wel met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd
omdat er onduidelijkheid is over de wijze van registratie. Een deel van de jobcoaches wordt onder de Participatiewet geregistreerd als ‘overige dienstverlening’. Het aandeel jong-gehandicapten met een plek in het kader van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) of met beschut werk is laag (in totaal 1,6%); hierin is geen verschil te zien tussen instromers in de Wajong en quasi-Wajongers. Ook deze cijfers moeten echter door registratieproblemen voorzichtig worden geïnterpreteerd (zie Kok et al. 2019a).
Inkomen
Het bruto persoonlijk inkomen van de instromers in de Wajong in het tweede jaar na instroom is hoger dan dat van de quasi-Wajongers. Vrijwel alle Wajong-instromers in 2014 hadden in het tweede jaar na instroom een uitkering, wat niet geldt voor de
quasi-Wajongers. Wel zijn de quasi-Wajongers vaker aan het werk en is het inkomen uit arbeid hoger, maar dat compenseert niet voor het feit dat zij minder vaak een uitkering
ontvan-gen. Dat het totale bruto persoonlijk inkomen van jonggehandicapten onder de
Participatiewet lager is dan onder de Wajong, geldt voor zowel degenen met als zonder werk (Kok et al. 2019a).
3.3 De instroom in het doelgroepregister
Deze paragraaf richt zich op de vraag in hoeverre de instroom van jonggehandicapten in het doelgroepregister qua aantallen, achtergrondkenmerken en kansen op werk ver-gelijkbaar is met de mensen die vóór 2015 in de Wajong zijn ingestroomd. Waar jong-gehandicapten voorheen per definitie in de Wajong-registraties voorkwamen, is dit na invoering van de Participatiewet niet meer het geval. Wel is in 2015 het doelgroepregister opgezet. Het is aannemelijk dat een groot deel van de jonggehandicapten met arbeids-vermogen hiervoor in aanmerking komt. Zo is een belangrijk kenmerk van de Wajong-instroom dat zij voortgezet speciaal onderwijs (vso) of praktijkonderwijs (pro) hebben gevolgd, en deze mensen stromen, wanneer zij zich hiervoor aanmelden, ook in het
doelgroepregister in. Niettemin zijn er ook verschillen in de toegangscriteria van de Wajong en het doelgroepregister (zie kader 3.1). In deze paragraaf beschrijven we de ontwikkeling in de omvang en samenstelling van de instroom van personen jonger dan 27 jaar met een arbeidsbeperking (zie kader 3.3 voor een toelichting op de aanpak). Tot 2015 waren deze personen in beeld via de Wajong-registratie, vanaf 2015 via het doelgroepregister. Zijn de groepen vergelijkbaar wat betreft omvang, samenstelling en de kans op werk?
Kader 3.3 Toelichting analyses doelgroepregister
In hoeverre is de instroom in het doelgroepregister qua aantallen, achtergrondkenmerken en kan-sen op werk vergelijkbaar met de menkan-sen die vóór 2015 in de Wajong zijn ingestroomd? Om dat te achterhalen hebben we gebruikgemaakt van microgegevens van het cbs. De analyses hebben een beschrijvend karakter. Dat wil zeggen dat we een beeld schetsen van de registraties van de doel-groep voor en na invoering van de Participatiewet, maar dat er geen sprake is van een effect-studie.
Om de instroom in de Wajong (voor 2015) en het doelgroepregister (vanaf 2015) goed te kunnen vergelijken, hebben we de volgende aanpak gehanteerd:
– De analyse richt zich op personen jonger dan 27 jaar met arbeidsvermogen die voor het eerst instromen in de Wajong of het doelgroepregister. Dat wil dus zeggen dat ze niet eerder in de databestanden van uwv voorkomen. Vrijwel alle nieuwe instromers zijn jonger dan 27 jaar, de kleine groep ouder dan 27 jaar is buiten beschouwing gelaten.
– Jonggehandicapten konden vanaf 18-jarige leeftijd instromen in de Wajong. Instroom op latere leeftijd kan ook. De term ‘jonggehandicapt’ heeft immers geen betrekking op de leef-tijd, maar op het moment waarop iemand zonder arbeidsverleden arbeidsongeschikt is geraakt. Anders dan bij de Wajong voor 2015 stromen in het doelgroepregister ook mensen in die jonger zijn dan 18 jaar. Er is geen leeftijdsgrens verbonden aan opname in het doelgroep-register. Het recht op een bijstandsuitkering geldt vanaf 18 jaar, maar 16- en 17-jarigen komen op grond van de Participatiewet wel in aanmerking voor ondersteuning door de gemeente bij het vinden van werk als zij staan ingeschreven als werkzoekende bij uwv. We tellen deze jon-geren pas mee in de instroom in het jaar dat ze 18 jaar worden (vertraagde instroom).
– Bij inwerkingtreding van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten zijn Wajongers automatisch in het doelgroepregister opgenomen. De personen van wie op voorhand is vast-gesteld dat ze duurzaam geen arbeidsvermogen hebben, vallen onder de Wajong 2015 en stromen niet in het doelgroepregister in. Voor de Wajongers die zijn ingestroomd in het doelgroepregister vindt door uwv herbeoordeling plaats op arbeidsvermogen. Personen die zijn uitgestroomd vanwege volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid, zijn buiten beschouwing gelaten. In dat geval is er dus van uitgegaan dat zij (met terugwerkende kracht) geen arbeidsvermogen hadden op het moment van instroom.
– De instroom in de Wajong (voor 2015) omvat ook degenen die duurzaam geen arbeids-vermogen hebben. We maakten een selectie van personen met arbeidsarbeids-vermogen. Als grove indicator voor arbeidsvermogen is in de analyses opname in het doelgroepregister gebruikt.
Als een jonggehandicapte die in de periode 2007-2014 in de Wajong instroomde, na die periode niet is opgenomen in het doelgroepregister (in de periode tot en met 2018), is ervan uitgegaan dat deze persoon geen arbeidsvermogen had op het moment van instroom.
– Het kan zijn dat de Wajong-instromers voor 2015 later niet in het doelgroepregister voor-komen, maar wel aan het werk zijn gegaan. In dat geval is de persoon aangemerkt als iemand met arbeidsvermogen.
– Tot slot zijn er vanaf 2015 jonggehandicapten met arbeidsvermogen die vanuit uwv een advies beschut werk hebben gekregen. Zij zijn niet in het doelgroepregister opgenomen, hoewel zij wel arbeidsvermogen hebben. Deze groep is echter erg klein (minder dan 200
– Tot slot zijn er vanaf 2015 jonggehandicapten met arbeidsvermogen die vanuit uwv een advies beschut werk hebben gekregen. Zij zijn niet in het doelgroepregister opgenomen, hoewel zij wel arbeidsvermogen hebben. Deze groep is echter erg klein (minder dan 200