Djurre Das en Maroesjka Versantvoort
– Het gebruik van het instrument loonkostensubsidie kwam langzaam op gang, maar het wordt nu veel breder ingezet.
– Loonkostensubsidie wordt vooral ingezet voor mensen die ook geregistreerd staan in het doelgroepregister en dus meetellen voor de banenafspraak.
– Loonkostensubsidie trekt werkgevers niet over de streep maar is wel een belangrijke voor-waarde voor werkgevers om mensen uit de doelgroep een kans te bieden. Het heeft een positief effect op het behoud van werk ofwel de duurzaamheid van de arbeidsrelatie.
– Ook het beschut werk is na een moeizame start op gang gekomen. Hoewel stijgend blijven de gerealiseerde aantallen achter bij de aantallen die in de ministeriële regeling zijn
genoemd. In 2015 en 2016 bedroeg het aantal aanvragen beschut werk 15% van de aantallen uit de ministeriële regeling, in 2017 en 2018 ongeveer 85%.
– De meeste gemeenten menen dat beschut werk in een behoefte voorziet, maar dat er wel verbeteringen in de regeling nodig zijn. De complexiteit, de kosten en het verplichtende karakter worden als nadelen gezien. Een andere belemmering om verplichtingen aan te gaan ten aanzien van beschut werk is de onzekerheid bij gemeenten over toekomstige regelgeving en financiën.
– Beschutte werkplekken worden vooral bij sociale werkbedrijven gecreëerd en weinig bij reguliere werkgevers.
– Er is weinig doorstroom van beschut werk naar regulier werk.
– De bestaande regelingen bieden volgens gemeenten niet de gewenste flexibiliteit om snel te kunnen schakelen.
7.1 Inleiding en vraagstelling
De invoering van de Participatiewet betekende voor gemeenten een groot aantal nieuwe taken en verantwoordelijkheden. Zo kregen zij op het gebied van ondersteuning en bege-leiding naar werk de taak om de dienstverlening aan mensen met een arbeidsbeperking vorm te geven. Wie door een arbeidsbeperking niet zelfstandig de arbeidsmarkt kan betre-den kan nu een beroep doen op ondersteuning van de gemeente. De gedachte hierachter is dat gemeenten beter kunnen inspelen op persoonlijke omstandigheden en specifieke kenmerken van de regionale arbeidsmarkt. Dat zou hen in staat stellen om maatwerk te leveren. Een belangrijk uitgangspunt bij de invoering van de wet was dan ook dat er geen sprake zou mogen zijn van onnodige bureaucratie, en dat gemeenten voldoende beleids-ruimte moeten hebben (tk 2013/2014a). Gemeenten beschikken over een breed instrumen-tarium om mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen. Voor de eindevalua-tie van de Participaeindevalua-tiewet is het relevant te weten hoe zij invulling geven aan hun nieuw verworven verantwoordelijkheden en hoe de implementatie en uitwerking in de praktijk
verloopt. In dit hoofdstuk bespreken we de twee belangrijkste re-integratie-instrumenten voor met name de ondersteuning aan mensen met een beperking waarover gemeenten beschikken sinds de invoering van de Participatiewet: beschut werk en loonkostensubsidie.
Om tot een uiteindelijk oordeel te komen over de werking van deze instrumenten staan er in dit hoofdstuk steeds twee vragen centraal:
– behelst het instrument precies, hoe is het vormgegeven en in welke mate wordt er gebruik van gemaakt?
– Hoe is de implementatie van het instrument verlopen, welke afwegingen zijn daarbij gemaakt en welke aanpassingen zijn er tussentijds aangebracht?
Daarmee biedt dit hoofdstuk een procesmatige analyse van de beleidsinstrumenten, waar-bij ook de context en condities van het implementatieproces worden behandeld. De reden daarvoor is simpel. Terwijl de Participatiewet gefundeerd is op een brede maatschappelijk georiënteerde doelstelling (een hoger ideaal van inclusie door arbeidsparticipatie), zijn er voor de beleidsinstrumenten die gemeenten tot hun beschikking hebben zeer concrete en toetsbare doelstellingen geformuleerd. Toch volstaat ook voor deze instrumenten een beleidsgerichte evaluatie niet met enkel een ‘droge’ toetsing van de mate waarin deze doelstellingen behaald zijn. Daarmee komen we namelijk niet te weten waarom bepaalde doelstellingen al dan niet behaald worden, of waarom deze mogelijk pas vertraagd tot stand komen. Bovendien is het niet mogelijk om uitspraken te doen over de vraag of de beleidsinstrumenten een uitwerking hebben in de geest van de Participatiewet. Verder blijft ook de bijdrage aan het leervermogen van beleid beperkt. De sociologen Pawson en Tilley (1997) stellen dat een realistische beleidsevaluatie de genomen beleidsmaatregelen altijd behandelt in samenhang met hun context. Als startpunt moet men erkennen dat het beleid alleen resultaat kan boeken onder de daarvoor geëigende condities. Vanuit dat idee is dit hoofdstuk vormgegeven.
Hoe de instrumenten zich tot elkaar verhouden
Het doel van de Participatiewet is om zo veel mogelijk mensen met en zonder een beper-king naar regulier werk te begeleiden. Wie kan werken hoort niet afhankelijk te zijn van een uitkering, zo is de gedachte. De arbeidsparticipatie van mensen met een beperking blijft in ons land al jaren achter (Versantvoort en Van Echtelt 2012). Met de Participatiewet en de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten doet de regering een appel op werk-gevers om hier verandering in te brengen. Als het iemand niet lukt om zelfstandig de arbeidsmarkt te betreden kan worden gekeken of het met ondersteuning zoals
loonkostensubsidie, jobcoaching of werkplekaanpassingen wel lukt. Als dan blijkt dat iemand echt alleen in een beschutte werkomgeving aan de slag kan, worden de mogelijk-heden hiertoe onderzocht. Loonkostensubsidie compenseert de werkgever bij vermin-derde productiviteit van een werknemer. De loonkostensubsidie die een werkgever van de gemeente krijgt is het verschil tussen het wettelijk minimumloon en de loonwaarde van de werknemer. Beschut werk is bedoeld voor het gedeelte van de doelgroep van de
Participatiewet dat alleen kan werken met grote aanpassingen aan de werkplek en voor
wie begeleiding noodzakelijk is. Beide instrumenten zijn er voor mensen die een arbeids-beperking hebben maar wel beschikken over arbeidsvermogen. Voor mensen die tijdelijk geen arbeidsvermogen hebben kunnen gemeenten dagbesteding aanbieden. Voor deze mensen zijn er nog geen mogelijkheden om betaald werk te verrichten.
Opzet van dit hoofdstuk
Eerst gaan we in op de vraag wat de twee beleidsinstrumenten precies behelzen en welke veronderstellingen en verwachtingen eraan ten grondslag lagen. Vervolgens brengen we in kaart hoe de implementatie is verlopen en of er tussentijds aanvullingen of wijzigingen tot stand zijn gekomen. Dit doen we op basis van een grote verscheidenheid aan bronnen, zoals Kamerstukken, uwv-rapportages, ervaringsonderzoeken, en diverse andere onder-zoeken en beleidsrapportages. Hierna kijken we in hoeverre het instrument in de praktijk wordt ingezet. Eventuele discrepanties tussen verwachtingen en uitkomsten brengen we in kaart en bezien we in de bredere context van de wet.
7.2 Loonkostensubsidie als onderdeel van de Participatiewet Financiële compensatie voor de werkgever
Bij het activeren van mensen met een arbeidsbeperking hoort ook het activeren van werk-gevers om hen aan te nemen. Immers, geen werknemer zonder werkgever. In de praktijk blijkt dat de matching tussen deze twee groepen niet vanzelf tot stand komt. Uit een scp-rapport uit 2012 bleek dat de algemene arbeidsparticipatie in Nederland tot de hoogste van Europa behoort, maar dat die van mensen met een beperking juist achterblijft (Versant-voort en Van Echtelt 2012). In aanloop naar de Participatiewet constateerde de toenmalige staatssecretaris van szw dan ook dat het aannemen van werknemers met een beperking
“nog lang geen automatisme is” (tk 2012/2013b: 9). Werkgevers blijken vaak een prikkel nodig te hebben om mensen met een arbeidsbeperking aan te nemen. Om die reden bestaan er in ons land al geruime tijd verschillende regelingen die werkgevers zouden moeten stimuleren om werknemers met een arbeidsbeperking in dienst te nemen.
Het gaat hierbij hoofdzakelijk om financiële compensatie die de arbeid van de arbeidsbe-perkte werknemer goedkoper maakt zodat werkgevers eerder geneigd zouden zijn om hun een baan aan te bieden.
De belangrijkste arbeidsmarktinstrumenten die kunnen worden ingezet om werkgevers financieel te compenseren voor verminderde productiviteit zijn loondispensatie en
loonkostensubsidie. In beide gevallen neemt de overheid de kosten van de verminderde arbeidsproductiviteit voor haar rekening. De werking van beide instrumenten verschilt ech-ter wel. Bij loondispensatie (dat in het kader van de Wajong kan worden ingezet) betaalt de werkgever de arbeidsbeperkte werknemer alleen voor het deel dat deze productief is.
De overheid vult dit loon in het kader van de Wajong aan met een uitkering. In dit geval heeft de werknemer dus twee verschillende bronnen van inkomsten. Bij loonkosten-subsidie in het kader van de Participatiewet heeft de werknemer in principe één inkom-stenbron. De werkgever betaalt dan een volledig functieloon (dat ten minste gelijk is aan
het wettelijk minimumloon) maar wordt vervolgens wel gecompenseerd voor de vermin-derde productiviteit van de werknemer. Behalve als compensatie voor de werkgever gel-den loonkostensubsidie en loondispensatie ook als stimulans voor mensen met een arbeidsbeperking om te gaan werken vanuit de uitkering. De instrumenten richten zich echter vooral op de werkgever.
Loondispensatie of loonkostensubsidie?
In 2012 kondigde het tweede kabinet-Rutte in het regeerakkoord aan dat de Wet werken naar vermogen zou worden vervangen door de Participatiewet. Daarbij werd aanvankelijk vermeld dat er een loondispensatie zou worden ingevoerd om mensen met een arbeids-beperking aan het werk te helpen. Het regeerakkoord vermeldde dat men later, op basis van evaluatie van de lopende experimenten met de loondispensatie, een beslissing zou nemen over de exacte maatvoering en invulling hiervan (Kabinet-Rutte II 2012: 34-35).
In het sociaal akkoord van april 2013 werd echter door het kabinet en sociale partners afge-sproken dat in plaats van loondispensatie zou worden gekozen voor loonkostensubsidie (tk 2012/13b). In een onderzoek in opdracht van Instituut Gak concludeerden de onder-zoekers dat tot deze koerswijziging was besloten op basis van overleg tussen overheid en sociale partners en niet op basis van empirisch onderzoek (Borghouts et al. 2015). Het kabi-net verdedigde destijds het terugdraaien van de loondispensatie door te stellen dat er onder sociale partners en gemeenten een breder draagvlak was voor loonkostensubsidie en dat dit essentieel is voor het slagen van de Participatiewet. De staatssecretaris van szw stelde in een brief aan de Kamer dat “de meerwaarde van het sociaal akkoord is dat de sociale partners zich nu ook hebben verbonden aan de doelstelling om meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen” (tk 2012/13a: 2). De keuze voor loonkosten-subsidie in de Participatiewet moet dan ook bezien worden als onderdeel van een breder pakket aan maatregelen en afspraken.
7.2.1 Opzet van het instrument loonkostensubsidie
Om het verloop van de implementatie en de bevindingen uit de praktijk goed te kunnen begrijpen is inzicht nodig in de oorspronkelijke bedoelingen van de wetgever. Daarom beschrijven we eerst de oorspronkelijke opzet van de loonkostensubsidie bij de introductie van de Participatiewet.
Doelstelling is matching van werkgever en arbeidsbeperkte werknemer
Uit het voorgaande wordt duidelijk dat loonkostensubsidie kan worden begrepen als een interventie op de samenkomst van vraag en aanbod van arbeid van arbeidsbeperkten.
De doelstelling van het instrument is bewerkstelligen dat reguliere werkgevers meer per-sonen met een arbeidsbeperking zullen aannemen. De inzet van het instrument valt dan ook niet los te zien van de banenafspraak uit het sociaal akkoord (tk 2012/13b; zie ook hoofdstuk 1 en 2). Hierin hebben sociale partners en overheid zich gecommitteerd aan de doelstelling om 125.000 extra banen voor arbeidsbeperkte werknemers te realiseren ten opzichte van de nulmeting eind 2012. Deze extra banen moeten voor 2026 gerealiseerd