Innovatiebeleid voor maatschappelijke uitdagingen

Het kennis­ en innovatiebeleid is de laatste tijd steeds sterker in het teken komen te staan van grote maatschappelijke opgaven zoals klimaatverandering, duurzaam transport en mobiliteit, duurzame energie, voedselzekerheid en vergrijzing van de bevolking. Europa was daarin een voorloper met haar kaderprogramma voor onderzoek en innovatie Horizon2020. Een belangrijk deel van dat programmabudget is gereserveerd voor onderzoek dat wil bijdragen aan het vinden van oplossingen voor zeven grand societal challenges. Inmiddels zijn deze uitdagingen ook doorgedrongen in het nationale en regionale kennis­

en innovatiebeleid. In Noord­Nederland werd de slimme specialisatie­

strategie bijvoorbeeld gericht op vier maatschappelijke uitdagingen, waar voorheen nog sectoren centraal stonden in het beleid. In het nationale innovatiebeleid hebben de topsectoren op verzoek van de minister aangegeven hoe hun agenda’s en activiteiten bijdragen aan maatschappelijke opgaven. Het regeerakkoord spreekt van een kanteling van het topsectorenbeleid richting maatschappelijke opgaven.

Innovatiebeleid heeft van oudsher als doel om bedrijven of bedrijfs­

sectoren innovatiever te maken en om te zorgen voor vitale innovatie­

ecosystemen. In het nieuwe innovatiebeleid probeert de overheid met gerichte maatregelen innovatieve oplossingen voor complexe en hard nekkige maatschappelijke problemen te stimuleren. Het uitgangs­

punt van het nieuwe innovatiebeleid is dat de overheid actief helpt zoeken naar nieuwe mogelijkheden om de uitdagingen van de 21^e eeuw aan te pakken (Mazzucato, 2015; 2017; Raworth, 2017). De wens om innovatiebeleid sterker in dienst te stellen van maatschappelijke uitdagingen is inmiddels breed gedragen (AWTI, 2016; VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, 2017).

INNOVATIEBELEID Schetsmatig kunnen we de ontwikkeling van het innovatiebeleid als volgt samenvatten. Tot de jaren ‘80 was het beleid sterk gericht op het uitlokken van R&D­investeringen door het bieden van subsidies en belastingvoordelen en het beschermen van intellectueel eigendom.¹⁵ Het ‘marktfalen’ bood de legitimatie voor overheids beleid: bedrijven zullen uit eigen overweging minder investeren in R&D dan maatschappelijk wenselijk, omdat anderen meeprofiteren van de resultaten daarvan.

Vanaf de jaren ’90 werd het denken in termen van innovatiesystemen dominant. De overheid heeft in dat kader vooral de rol om

‘systeemfalen’ te repareren. Het innovatiebeleid is in deze periode sterk gericht op het verbinden van de actoren in het innovatiesysteem en het stimuleren van publiek­private samenwerking (PPS).¹⁶ Recentelijk zien we een derde generatie ‘transformatief’ innovatie­

beleid opkomen waarvan het doel is om gericht maatschappelijk gewenste innovaties te stimuleren. De overheid heeft in dit kader ook een meer inhoudelijke rol in het helpen vinden van innovatieve oplossingen en transitiepaden voor prangende maatschappelijke opgaven, zoals de overgang naar een koolstofarme economie of een circulaire economie (Schot & Steinmueller, 2016). Kortom, naast markt­ en systeemfalen is nu ook transitiefalen een legitimatie voor innovatiebeleid (Frenken & Hekkert, 2017).

Het belang van cocreatie

Transformatief innovatiebeleid vraagt om nieuwe denk­ en werkwijzen in het beleid en in de aansturing en organisatie van onderzoek en innovatie. Een aspect hiervan is dat technologische innovaties alleen nooit genoeg zullen zijn. Sociale innovaties in bestaande praktijken van bedrijven, professionals en gebruikers zijn vaak veel belangrijker.

Vandaar ook de noodzaak om bijvoorbeeld gedragswetenschappers, bedrijven, gebruikers. burgerinitiatieven en belangenorganisaties actief te betrekken bij het onderzoek naar nieuwe oplossingen. Innovatiebeleid voor maatschappelijke uitdagingen moeten worden uitgevoerd met

15 De WBSO (Wet Bevordering Speur en Ontwikkelingswerk), waarmee het ministerie van Economische zaken innovaties door Nederlandse bedrijven wil stimuleren, is hiervan een voorbeeld.

16 Voorbeelden zijn de PPS-toeslag in het topsectorenbeleid en initiatieven om regionale clusters en triple helix samenwerkingen vorm te geven.

moet worden uitgevoerd met nieuwe beleidsinstrumenten die zijn gebaseerd op ‘cocreatie’ van innovatie. Cocreatie betekent in dit verband dat naast onderzoekers en technologieontwikkelaars ook eindgebruikers, professionals, burgers en/of maatschappelijke partijen een actieve rol krijgen in het agenderen én het ontwikkelen van innovatieve oplossingen die in de praktijk ook echt werken. Voor maatschappelijke transities is praktijk­ of ervaringskennis vaak net zo belangrijk als wetenschappelijke technologische technologische kennis en ­vaardigheden. Er is een rol voor de overheid om dit soort samenwerkingen te faciliteren, te coördineren, te stimuleren en/of te orkestreren.

Een ander aspect van transformatief innovatiebeleid is dat grote maatschappelijke uitdagingen op de lange termijn moeten worden vertaald naar concrete missies en programma’s waarin oplossingen en oplossingsrichtingen kunnen worden verkend en getest. Een experimen­

tele aanpak is vereist omdat niet kan worden aangeven hoe de transitiepaden moeten worden vormgegeven. De uitdaging is juist een gezamenlijk zoekproces te organiseren naar welke transitiepaden gewenst en begaanbaar zijn.

Lokale schaal lonkt

Lokale en regionale overheden spelen een belangrijke rol in dit nieuwe innovatiebeleid. In de eerste plaats omdat de maatschappelijke problematiek juist op het niveau van steden en dorpen wordt gevoeld en omdat lokale overheden een verantwoordelijkheid hebben om er iets aan te doen. Deze verantwoordelijkheid van lokale overheden is de laatste jaren groter geworden doordat het Rijk diverse decentralisaties heeft doorgevoerd. In de tweede plaats omdat grote maatschappelijke uitdagingen op lokaal niveau ‘behapbaar’ gemaakt kunnen worden. Op lokaal niveau kunnen experimenten worden gedaan om uit te vinden welke oplossingen en transitiepaden veelbelovend zijn. Door lokaal te experimenteren met nieuwe oplossingen hoeven beleidskaders en bestaande structuren op nationaal niveau bijvoorbeeld niet direct overhoop gehaald te worden. Bovendien is cocreatie het meest effectief als het wordt georganiseerd rondom een lokaal initiatief of experiment;

het opbouwen van onderling vertrouwen en persoonlijke kennis­

uitwisseling lukt op lokale schaal vaak beter.

City Deals: multi­level samenwerken

Maar lokale overheden kunnen het niet alleen. Om te zorgen dat lokale initiatieven bijdragen aan maatschappelijke transities op grotere schaal,

moeten ze samenwerken met andere gemeenten, provincies, rijks­

overheid, waterschappen en soms zelfs de Europese Commissie. De uitdaging van uitdagingsgericht innovatiebeleid is te komen tot een

‘multi­level’ arbeidsverdeling waarin elke bestuurslaag vanuit eigen competenties en verantwoordelijkheden bijdraagt aan het vinden van oplossingen en transitiepaden voor de maatschappelijke opgaven. Een voorbeeld van zo’n multi­level aanpak in beleid zijn de City Deals die de rijksoverheid sluit met lokale overheden.

Hierna gaan we eerst in op de rol van de lokale overheid in het aan­

pakken van maatschappelijke uitdagingen. Vervolgens verhelderen we het fenomeen living lab als beloftevol instrument voor transformatief innovatie beleid. In theorie bieden living labs een levensechte omgeving waarin meerdere partijen gezamenlijk experimenteren en werken aan innovaties voor maatschappelijke uitdagingen; dit maakt ze interessant voor transformatief innovatiebeleid op lokaal niveau. In de praktijk gaat onder het label living lab echter een bonte verzameling initiatieven schuil met diverse kenmerken. Daarom geven we in paragraaf 4.3 een typologie van living labs die hierin orde schept. In paragraaf 4.4 laten we zien wat er nodig is om living labs effectief te laten bijdragen aan het vinden van innovatieve oplossingen en begaanbare transitiepaden voor de grote maatschappelijke uitdagingen. Paragraaf 4.5 sluit af met zes lessen voor de opkomende generatie van transformatief innovatiebeleid.