In geval dat Nederland geen gehoor geeft aan Europese verplichtingen (dan wel te laat), zal de Nederlandse Staat een inbreukprocedure ten laste worden gelegd. De Europese Commissie kan zo’n procedure starten. Dit kan uiteindelijk - het gaat vaak gepaard met een briefwisseling betreffende de oorzaak en reden van die schending - resulteren in een aanklacht tegen Nederland bij Europese Hof van Justitie wegens schending van het EG-recht. Wordt Nederland veroordeeld dan is er nog geen reden tot paniek. Wekt Nederland nog steeds de indruk dat zij er onvoldoende werk van maakt, dan kan de EC overgaan tot een tweede procedure. Nu pas kan een dwangsom of boete worden opgelegd [37.]. Ook hier geldt weer dat het de centrale overheid is die veroordeeld wordt en dus de boete zal moeten betalen, ook al ligt de aard van de overtreding geheel bij een aanwijsbare decentrale overheid. In paragraaf 4.12 wordt hier verder op ingegaan.
Door het te laat implementeren van de KRW in de eigen wetgeving is het inmiddels duidelijk dat Nederland de richtlijn niet naleeft. Nederland is daarom ook in gebreke gesteld door de Europese Commissie. Er volgt echter nog geen procedure bij het Hof van Justitie, omdat Nederland de richtlijn niet heeft genegeerd, maar wachtte op verduidelijking van een aantal zaken. De ingebrekestelling moet dus gezien worden als een officiële waarschuwing. In [3.] geeft Blöch aan dat in het geval dat Nederland de Implementatiewet Kaderrichtlijn aanneemt, de lopende procedure tegen Nederland wordt ingetrokken. Vanwege de officiële publicatie op 22 juni 2005 is dit feitelijk ook gebeurd.
35 TK, vergaderjaar 2003–2004, 21 109, nr. 138, Uitvoering EG-Richtlijnen; kabinetsstandpunt ‘De Europese dimensie
4.10. Resultaatsverplichting
Juridisch gezien legt het vastleggen van maatregelen ter bescherming en verbetering van de waterkwaliteit een resultaatsverplichting op. Maatregelen die men opgenomen heeft in het (wettelijk geldend) stroomgebiedsbeheersplan moeten uitgevoerd worden. Het beoode effect dat deze maatregelen moeten hebben op de waterkwaliteit is de doelstelling. Mocht blijken dat de doelstellingen niet gehaald worden, dan zal er door de Commissie worden gekeken of al het haalbare is gedaan, of er overmacht aanwezig is geweest of dat er ‘onbewuste’ onderschatting van het effect heeft plaatsgevonden. Als de lidstaat geen blaam treft dat moet zij aanvullende maatregelen nemen zodat de volgende termijn de doelen wel gehaald worden. Voor beschermde gebieden kan niet uitgesloten worden dat, alle maatregelen ten spijt, de EU een inbreukprocedure zal starten als de doelen niet gehaald zijn. Van de lidstaten mag verwacht worden dat zij juist voor de beschermde gebieden zich er van hebben overtuigd de nodige maatregelen te nemen [27.]. Als de doelen behaald zijn, heeft de Commissie geen reden om de lidstaten te controleren of de handelswijze precies volgens de reglementen is geschied. Niet alle maatregelen hoeven uitgevoerd te worden, zolang dit maar gerapporteerd en onderbouwd wordt (Bijlage VII, lid 3 onder B). Maatregelen kunnen bijvoorbeeld niet meer nodig zijn voor het bereiken van de doelstelling of de maatregelen zijn vervangen door andere. De Europese resultaatsverplichting zal in de praktijk dus pas aan de orde zijn wanneer de doelen niet gehaald worden.
Er wordt met de KRW een bepaalde kwaliteitsstandaard verlangt, en dus niet een inspanning. Ligt de inspanning te hoog om die kwaliteitsstandaard voor een bepaald waterlichaam in 2015 te halen dán mag die inspanning uitgespreid worden over één of twee maal 6 jaar.
4.11. Verwante beleidsontwikkelingen en richtlijnen
Volgens een notitie van het Centraal Planbureau [1.] moet onderscheidt gemaakt worden tussen de KRW en overige (Europese) plannen. Kosten van maatregelen die hun oorsprong niet in de KRW hebben mogen dan ook niet meegenomen worden in een besluit over wat ‘onevenredig kostbaar’ is:
‘De economische gevolgen van de KRW moeten worden afgemeten ten opzichte van het scenario inclusief de effecten van de bestaande beleidsvoornemens en de nog in te voeren Europese regelgeving is verwerkt. Op die manier wordt voorkomen dat effecten ten onrechte op het conto van de KRW worden geschreven.”
Voor de maatregelen zelf ligt dit anders. De KRW vraagt er expliciet om dat aan veel andere Europese richtlijnen voldaan wordt. Dit maakt het juist mogelijk om deze richtlijnen in de toekomst te laten vervallen en te vervangen door de KRW. Artikel 11, het maatregelenprogramma, derde lid onder a), bevat de expliciete verwijzing naar de overige Europese richtlijnen:
“De maatregelen die voor de toepassing van de communautaire wetgeving voor de doeleinden van artikel 9 nodig zijn, met inbegrip van de maatregelen die krachtens de in artikel 10 en deel A van bijlage VI genoemde wetgeving vereist zijn.”
De basisinspanning (zie Bijlage XI, paragraaf III) wordt hier als voorbeeld genomen. Dit beleidsvoorschrift moet ervoor zorgen dat Nederland voldoet aan richtlijn 91/271/EEG36, inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Hetgeen betekent dat er gehandeld wordt naar de KRW vereisten om aan de overige communautaire wetgeving te voldoen. De
redenatie vanuit een CPB-notitie [1.] is dat deze maatregelen echter niet mogen meetellen voor de economische afweging van ‘nieuwe’ maatregelen. Het mag de ‘haalbaarheid’ niet drukken. Het zou onterecht zijn om de kosten van de basisinspanning in de analyse mee te nemen als een economisch gevolg van de KRW. Wordt met de basisinspanning aan de richtlijn 91/271/EEG voldaan, dan houdt dit praktisch in dat de maatregelen en effecten wel moeten worden meegenomen in rapportages. Het maatregelenprogramma dat de KRW voorschrijft mag verwijzen naar maatregelen die uit de nationale wetgeving voortvloeien en van toepassing zijn op het gehele grondgebied van de lidstaat (Artikel 11, lid 1).
Op basis van de (toekomstige) effecten van maatregelen voor het realiseren van de basisinspanning kunnen maatregelen voor die specifieke KRW-doelen (richtlijn 91/271/EEG) achterwege blijven als met die maatregelen die KRW-doelen worden gehaald. In beginsel hoeft er geen onderscheidt gemaakt te worden tussen een maatregel die op het conto van de KRW geschreven kan worden en een maatregel die onder een andere richtlijn valt om daarmee de doelen van de KRW te bereiken. Enkel waar de afzonderlijke richtlijnen (en maatregelen daartoe) niet voldoende effect blijken te hebben waar de KRW dat voorschrijft zullen ‘aanvullende maatregelen’ genomen moeten worden.
4.12. Sancties
In paragraaf 4.9 werd de verantwoordelijkheid van de gemeenten ten aanzien van richtlijnen belicht in de juridische zin van het woord. Het komt erop neer dat de gemeente haar verantwoordelijkheid moet dragen voor het implementeren van de richtlijnen waar het samenvalt met haar normale eigen taken en beleid. Voor een richtlijn als de KRW mag verondersteld worden dat eventuele grootscheepse ingrepen van hoger hand zullen plaatsvinden. De gemeenten moeten wel invulling geven aan het uitgezette Nederlandse beleid. De aansprakelijkheid en zeker de directe consequenties bij enige aanwijsbare nalatigheid of ondermaatse uitvoering door de gemeenten zijn (nog) ver te zoeken. De Nederlandse Rijksoverheid zoekt ondertussen wel naar een beter instrumentarium om de decentrale overheden te kunnen betichten en eventuele Europese boetes te kunnen verhalen. Dit laatste scenario is echter zeer onwaarschijnlijk. De kans (lees: frequentie) dat het daadwerkelijk komt tot een oplegging van een boete door de Europese Commissie (via het Hof) is zeer klein (zie ook kader 2). Daarnaast moet het vaststaan dat de gemeente, in dit geval, onomstotelijk debet is aan de oorzaak van het geschil. De Commissie heeft wel aangegeven vaker en sneller over te gaan tot een gerechtelijke procedure waarbij forfaitaire betalingen tot doel worden verheven.
2) Frankrijk moet boete betalen37
“Voor het eerst in de geschiedenis moet een lidstaat een boete en dwangsom bij niet-naleving betalen omdat deze de Gemeenschaps-wetgeving bij voortduring niet toepast. Frankrijk houdt zich niet aan de Europese regels voor de instandhouding van de visbestanden en is daarom door het Europees Hof van Justitie veroordeeld tot een boete van 20 miljoen euro.”
4.13. Conclusies
Het implementatieproces wordt wettelijk en bestuurlijk aangestuurd door de Rijksoverheid. Zij draagt de verantwoordelijkheid voor de wettelijk implementatie, de rapportage naar de EU toe en het behalen van de doelstellingen. Het implementeren behelst een breed programma: typering van de waterlichamen, economische analyses, monitoring etc. De KRW stelt strikte eisen aan het proces en verbindt voorwaarden aan de inhoudelijke uitwerking. De stroomgebiedsaanpak vraagt om een gezamenlijke onderneming van de waterbeheerders binnen een stroomgebied. Meer dan voorheen zal er gegevensuitwisseling, communicatie en afstemming moeten plaatsvinden. De KRW legt het Nederlandse waterbeheer een
resultaatsverplichting op. De doelen en maatregelen die worden vastgesteld zullen ook daadwerkelijk behaald moeten worden, anders volgen er sancties. De KRW voegt zodoende een nieuwe dimensie aan het Nederlandse waterbeheer toe. De KRW kan niet binnen de huidige structuur van het waterbeheer en het waterbeleid worden ingepast. De KRW vraagt om uitgebreide monitoring, analyses en brengt het volledige waterbeheer per stroomgebied in kaart, zowel organisatorisch als beleidstechnisch. Andersom zou nationaal beleid en organisatie wel kunnen profiteren van de KRW (dit zal in de volgende hoofdstukken duidelijk worden).
Gemeenten hebben de juridische verantwoordelijkheid om de richtlijn na te leven. Er volgen geen directe nieuwe activiteiten uit de bepalingen van KRW voor de gemeenten en haar beleid, anders dan uit andere richtlijnen volgt. De resultaatsverplichting geldt onverminderd voor de gemeenten. Daar waar de gemeenten de verantwoordelijkheid dragen in het Nederlandse waterbeheer zullen zij kunnen worden afgerekend op hun beleid en maatregelen. De gemeenten zullen in hun beleid dus terdege rekening moet houden met effecten en doelen van de KRW. Dit betekent dat gemeenten in 2015 minimaal aan de afvalwaterrichtlijn moeten voldoen en de basisinspanning hebben voltooid. De basisinspanning is het maatregelenprogramma dat is bepaald voor het naleven van de afvalwaterrichtlijn. Mochten de KRW-doelen (waaronder de afvalwaterrichtlijn) lokaal niet gehaald worden dan is dit aan de betreffende gemeente toe te schrijven wanneer die de vastgestelde maatregelen (basisinspanning) niet heeft uitgevoerd.
In het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan op de Nederlandse implementatie van de KRW. Hoe de KRW in de Nederlandse wetgeving en planvorming wordt opgenomen, hoe het implementatieproces in Nederland is vorm gegeven, en welke plaats de gemeenten hierin is toebedeeld.
5. Inpassing KRW in het Nederlandse beleid
5.1. Inleiding
Europese richtlijnen moeten door Nederland zelfstandig geïnterpreteerd en ingevoerd worden. De KRW schept hier een breed kader voor. Niet alleen moet Nederland aan bepaalde nieuwe eisen van de KRW voldoen, het moet aan veel andere richtlijnen voldoen alvorens de KRW volledig nagekomen wordt. Nederland houdt er een zeker beleidsvrijheid op na. Er moet naar de eigen situatie invulling aan de richtlijnen worden gegeven. Dit betreft de wet- en regelgeving, de indeling van de overheden, planstructuur en de gebiedsspecifieke kenmerken. In paragraaf 5.2 zal de Nederlandse wetgeving en de opname van de KRW daarin worden belicht. Nieuw beleid zal in de hedendaagse planstructuur moeten worden overgenomen. Paragraaf 5.3 gaat hier op in. De stroomgebiedsbenadering vraagt om een voor Nederland nieuwe organisatie van overheden en ander betrokken partijen. Dit komt aan bod in paragraaf 5.4. Tot slot wordt de Nederlandse inzet en interpretatie besproken (paragraaf 5.5).
5.2. Wetgeving